Fyra-enquête: collectieve wanprestatie

De belangrijkste conclusie van het vandaag verschenen rapport van de commissie is dat het beloofde vervoer over de HSL-Zuid niet tot stand is gekomen omdat andere belangen keer op keer prevaleerden boven het reizigersbelang. De Staat hechtte vooral belang aan de financiële opbrengsten en NS was gefocust op behoud van de strategische positie op het Nederlandse spoor. Hierdoor is de miljardeninvestering in de HSL onderbenut gebleven.

De kiem van de problemen ligt volgens de commissie in de jaren negentig, wanneer het kabinet besluit tot aanleg van de HSL-Zuid, maar het vervoer niet concreet uitwerkt en hier ook geen afspraken over maakt met de Belgische Staat en de Belgische spoorwegen (NMBS). In een tijd van liberalisering en geloof in marktprikkels hoopt het kabinet-Kok de investering grotendeels terug te verdienen met de opbrengsten van het vervoer.

Het kabinet kiest voor aanbesteding van de HSL-Zuid. Uit angst over het verlies van de beschermde positie op het Nederlandse spoornet doet NS (samen met KLM) een buitengewoon hoog bod: 178 miljoen euro, ver boven de randvoorwaarde van 100 miljoen euro per jaar. Een startdatum en afspraken met de Belgische partners ontbreken. Toch sluit minister Netelenbos in december 2001 een concessieovereenkomst met NS.

Het door NS en KLM opgerichte vervoerbedrijf High Speed Alliance (HSA) heeft grote moeite om de afgesproken concessievergoeding te betalen. Daarover ontstaat een strijd met de Staat die bijna tien jaar lang zal duren. Pas als HSA failliet dreigt te gaan, vinden de Staat en NS elkaar in 2011. Een oude wens van NS gaat in vervulling. Er komt één geïntegreerde concessie voor het hoofdrailnet en de hogesnelheidslijn. De Staat accepteert een afschrijving op de concessievergoedingen van ongeveer 1 miljard euro én een versobering van het vervoeraanbod.

De komst van de hogesnelheidstreinen verloopt ook al niet voorspoedig. Bij de aanbesteding van de trein in 2002 zet NS een complexe, voor treinenbouwers weinig aantrekkelijke vraag in de markt, waardoor Siemens en Alstom al snel afhaken. De aanbesteding verloopt niet volgens de regels. Zo accepteert NS aanpassingen aan de offerte van AnsaldoBreda nadat de deadline hiervoor al is gepasseerd. Uiteindelijk blijft alleen AnsaldoBreda over.

Voor de levering van de treinen komen AnsaldoBreda en NS een zeer krappe planning overeen, die met maar liefst vijf jaar wordt overschreden. Al die jaren strijden NS en AnsaldoBreda over de oorzaken van die vertraging. En over de kwaliteit van de trein. NS kiest er echter voor om door te gaan met de Fyra omdat andere treinen bestellen meer tijd kost. Bovendien kan het opzeggen van de koopovereenkomst gevolgen hebben voor het behoud van de vervoerconcessie.

Bij de start van het internationale vervoer naar Brussel met de Fyra prevaleren opnieuw andere belangen dan die van de reiziger, stelt de commissie. NS besluit in maart 2012 dat de Fyra later dat jaar zal worden ingezet en houdt geen terugvalopties zoals de Beneluxtrein achter de hand. NS heeft de Fyra’s dan nog niet overgenomen, terwijl de betrouwbaarheid van de treinen onzeker is.

Ondanks alle twijfels houdt NS vast aan de startdatum van de internationale dienst met de Fyra. De dienstregeling met de Fyra’s blijkt na de start in december 2012 inderdaad onvoldoende betrouwbaar. Na winterproblemen en een incident met een afdekrooster dat van de trein valt, haalt NS alle Fyra’s van het spoor.

Voor de treinreiziger is er dan, afgezien van de dure Thalys, geen reële alternatieve treinverbinding meer tussen Amsterdam en Brussel. NS voldoet daarmee niet aan de concessieverplichtingen. Het risico is dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu de concessie intrekt. Maar het ministerie is voor zijn inkomsten afhankelijk van NS. Daarom kan NS in de zomer van 2013 stoppen met de Fyra en mag het bedrijf een alternatief vervoeraanbod presenteren zonder de concessie te verliezen.

Het alternatief van NS, dat vanaf 2021 volledig operationeel moet zijn, wordt met langzamere treinen uitgevoerd en biedt volgens de commissie geen snelle, directe, flexibel bruikbare en goed betaalbare verbindingen over de HSL-Zuid naar België. Dit alternatief is voor NS financieel aantrekkelijker dan het herstellen van de Fyra en het uitvoeren van het eerder afgesproken vervoer. Het kabinet en de Tweede Kamer vinden het plan een volwaardig alternatief en stemmen ermee in.

Met dit alternatieve vervoeraanbod wordt de reiziger volgens de commissie aanmerkelijk slechter bediend dan beoogd en blijft de investering in de HSL-Zuid onderbenut. Het beoogde vervoer over de HSL-Zuid, zoals was voorzien bij de aanleg en de concessieovereenkomst, is hiermee verder uit zicht geraakt.

De commissie stelt in de eerste plaats de opeenvolgende betrokken bewindslieden en NS verantwoordelijkheid voor het feit dat het beoogde vervoer over de HSL-Zuid niet tot stand komt. Door primair uit te gaan van de eigen financiële en strategische belangen komen de Staat en NS terecht in een jaren durende, destructieve strijd.

Zowel de Staat als NS kijkt niet verder dan naar de getekende contracten en wijst voor een oplossing van problemen naar de ander. Hetzelfde geldt voor NS en AnsaldoBreda, die op niet nader tot elkaar komen en daarmee een gezamenlijke oplossing voor de problemen met de Fyra frustreren.

Blaam treft volgens de commissie 'in mindere mate' ook de Tweede Kamer en de Belgische spoorwegmaatschappij NMBS. De Tweede Kamer is over het algemeen vrij goed geïnformeerd, hoewel het kabinet de Kamer in een aantal gevallen onvolledig en/of onjuist informeert. Binnen de Tweede Kamer is er overwegend brede steun voor zowel het kabinet als NS. De Tweede Kamer blaft, maar bijt niet, aldus de commissie.

Ook de NMBS is in de eerste plaats gefocust op de eigen belangen. De commissie constateert dat het in 2013 tot stand gekomen alternatieve vervoeraanbod vooral wordt gedicteerd door wat NMBS wil.

Risico’s en verantwoordelijkheden zijn vaak afgeschoven naar andere partijen of doorgeschoven in de tijd. De commissie is vooral geschokt door de minimalistische taakopvatting van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de toezichthouder voor de veiligheid van het spoorvervoer. De ILT toetste vooral een papieren werkelijkheid en voelde zich niet verantwoordelijk voor de veiligheid van de treinen.

Al met al heeft het betrokkenen volgens de commissie 'aan moed ontbroken om gezamenlijk een succes te maken van het vervoer over de HSL-Zuid, hetgeen gezien de forse investering in deze spoorlijn wel had mogen worden verwacht'.

Vier cruciale besluiten waardoor het beoogde vervoer op de HSL uitbleef:

• Het aanlegbesluit HSL-Zuid wordt in 1996 genomen zonder afspraken met de Belgen over de treindiensten.
• De concessieovereenkomst voor de HSL-Zuid wordt in 2001 gesloten, terwijl het ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS beide weten dat hieraan grote risico’s zijn verbonden: een hoge concessievergoeding in combinatie met een onrealistische onderbouwing en ontbrekende afspraken met de NMBS. Ook zijn er vervoerkundige risico’s.
• NS besluit in maart 2012 om in december van dat jaar te starten met de internationale dienst met de Fyra en houdt geen terugvalopties achter de hand. Op dat moment heeft NS echter nog geen enkele Fyra in bezit en ook geen zicht op de betrouwbaarheid van de Fyra. Dit besluit leidt tot een overname van de treinen voordat ze gereed zijn, een beperkt uitgevoerd proefbedrijf en de inzet van treinen waarvan de betrouwbaarheid onzeker is.
• De instemming van het kabinet en de Tweede Kamer met het alternatieve vervoeraanbod van NS in 2013. Daardoor ontbreekt het aan snelle, directe, flexibel bruikbare en goed betaalbare verbindingen over de HSL-Zuid naar België.