Hoe railprojecten ontsporen door democratie

Het is 22 februari 2018. De Rotterdamse wethouder Pex Langeberg (D66) houdt de eer aan zichzelf en besluit op te stappen. Reden: de Hoekse Lijn, het treinspoor dat wordt omgebouwd tot metrospoor, loopt opnieuw vertraging op. Extra kosten: 90 miljoen euro. De onderzoekscommissie noemt het verloop van het project ‘dramatisch’. 

Een krappe maand daarvoor: Jacqueline Verbeek, gedeputeerde van de provincie Utrecht, moet vertrekken nadat bekend wordt dat de Uithoflijn meer dan een jaar vertraging oploopt. De rekening loop op met 84 miljoen euro. Een auditrapport laat weinig heel van de provinciale organisatie en de aansturing door de provincie. 

Dit zijn zomaar twee voorbeelden. Volgens Wijnand Veeneman, professor aan de TU Delft, en Rob van der Bijl, gastprofessor aan de Universiteit Gent en ov-expert, zijn legio voorbeelden te noemen waarbij sprake is van kosten- en tijdoverschrijdingen. Overigens, zegt Van der Bijl, moet je ook onderscheid maken tussen verschillende infraprojecten. “De Noord/Zuidlijn is veel complexer dan een tramlijn in Utrecht.” Dat klopt wel, zegt Veeneman, "maar het mechanisme erachter werkt hetzelfde."

De projectleiding trok al in een vroeg stadium aan de bel. 'Daar wordt óf niet naar geluisterd, óf de leiding wordt eruit gebonjourd'

Politieke onzekerheid
Volgens Veeneman zit het ‘m in ons democratisch systeem. “Als politiek verantwoordelijke moet je eigenlijk zorgen dat je aan het eind van het project al op een andere stoel zit. Want je weet van tevoren: dit gaat niet lukken binnen de afgesproken tijd en het vastgestelde budget." Bij de besluitvorming en aanbesteding hoort een mate van onzekerheid waar de politiek niet goed mee kan omgaan, weet hij. In een vroeg stadium worden besluiten genomen die nog niet zijn te overzien. "Je kunt een tijdsrange opstellen en een kostencalculatie  maken, maar zekerheid heb je niet."

Daar komt bij dat de aanbestedende partij voor de laagst mogelijke uitvoerder kiest. “Als dat niet gebeurt, staan er vrijwel zeker volksvertegenwoordigers op om zich te beklagen. Hun gelijk of ongelijk ligt in de verre toekomst en is niet relevant voor electorale winst. En als wel wordt besloten om meer geld op te nemen voor de risico’s, bestaat de kans dat bieders simpelweg hun prijs opkrikken, omdat de prikkel om scherp te bieden is verslapt."

Symboolpolitiek
Van der Bijl verwijt bestuurders dat ze niet voor hun project gaan staan. “Dat is een terugkerend fenomeen. Het was dertig jaar geleden ook al zo, maar het wordt steeds erger.” Symboolpolitiek noemt hij dat. In de voorbeelden van de Uithoflijn en Hoekse Lijn (zie kader) trok de projectleiding al in een vroeg stadium aan de bel. “En daar wordt óf niet naar geluisterd, óf de leiding wordt eruit gebonjourd. Dat is oneerlijk, die mensen doen hun werk naar eer en geweten!”

Van der Bijl noemt de maatschappelijke druk als extra complicatie. “Omdat de Hoekse Lijn buiten dienst werd gesteld tijdens de werkzaamheden, moest het werk zo kort mogelijk duren. Dan wordt, tegen beter weten in, te optimistisch gepland. Als er dan onverwachte dingen gebeuren, zoals buizen die in de grond worden gevonden, moet de planning worden bijgesteld.” Terwijl de projectleiding van tevoren al wist dat er onverwachte dingen gebeuren, vervolgt Van der Bijl. “Dat gebeurt altijd. Bij huizen vind je asbest, bij spoorprojecten vind je buizen. Dus denk ik: doe niet zo semi-verbaasd!”

Veeneman beaamt dat: "In het bedrijfsleven zouden extra risicovoorzieningen worden ingepland, maar in de politiek gaat dat niet." Daar wordt zo optimistisch mogelijk gepland tegen zo laag mogelijke kosten. Dat is wat de belastingbetaler verwacht. "En als de Telegraaf vervolgens schrijft dat de extra gemaakte kosten belachelijk zijn, dan wordt iedereen weer boos", zegt Veeneman.

Onbezonnen actie
Dat is hoe ons democratische systeem werkt, aldus de TU Delft-professor. Maar volgens Van der Bijl heeft Den Haag ook een belangrijke fout gemaakt, die bijdraagt aan het falen van ov-projecten zoals de Uithoflijn. "Tien jaar geleden nam het BRU (Bestuur Regio Utrecht, red.) dat project op zich. Alles was gebundeld: de assetorganisatie, ov-organisatie en projectorganisatie." Maar Den Haag hief het BRU op, de verantwoordelijkheid kwam bij de provincie te liggen. "Een tamelijk onbezonnen actie", zegt Van der Bijl. "Een provincie heeft weinig bestuurlijk draagvlak voor ov en er historisch gezien weinig feeling mee. Provincies hebben nog nooit een ov-project succesvol afgerond. Kijk bijvoorbeeld naar de RijnGouwelijn."

Beveiligingssoftware
Bij zowel de Hoekse Lijn als de Uithoflijn is de beveiligingssoftware een bron van vertraging. Leverancier van de beveiliging bij beide projecten is het Franse bedrijf Bombardier. Als softwareproblemen aan het licht komen, is het vaak al te laat om van aanbieder te wisselen. Maar volgens Veeneman lost een andere softwareleverancier niets op. "Beveiliging is een van de meest complexe onderwerpen in de railsector. Aan het einde van een proces zie je pas het eindproduct en kom je erachter of het werkt of niet. Dit is de bottleneck." Systemen zoals Ertms en ATB zijn innovatief en ‘elke innovatie is lastig’.

Projecten versimpelen
De oplossing is volgens Van der Bijl heel eenvoudig: de projecten versimpelen. Ook Veeneman denkt dat projecten eenvoudiger kunnen. "Als we de Hoekse Lijn gewoon onderdeel van het Rotterdamse metronet maken, wordt het al veel minder ingewikkeld. Waarom moet er ook nog een goederentrein over die lijn naar Maassluis?"
Maar, ziet van der Bijl, de overheid koerst daar niet op af. "In Den Haag maken ze steeds complexere plannen, met allerlei tunnels en boringen. Het grootste metroproject, de Noord/Zuidlijn (zie kader), is meer dan een miljard duurder uitgevallen. Terwijl je bij het alternatief light rail niet in de ondergrond hoeft te boren. Dat maakt het risico veel kleiner."

Ten slotte adviseert Veeneman om de risico’s beter in kaart te brengen. “Je kunt de aanbesteding slimmer doen en in de besluitvorming de risicofinanciering slimmer inbedden, maar lastig zal het voorlopig blijven. In het democratisch proces is optimisme lastig uit te sluiten. Dit is hoe we hebben besloten het land te runnen.” En om dat te veranderen, is volgens hem niet reëel. “Als je het anders geregeld wilt zien, moet je in China gaan wonen."

‘Optimisme is lastig uit te sluiten In ons democratisch proces. Als je het anders geregeld wilt zien, moet je in China gaan wonen’

Deens onderzoek 
De Deense economisch geograaf Bent Flyvbjerg heeft veel onderzoek gedaan naar het managen van megaprojecten en de risico’s die daaraan zijn verbonden. In zijn boeken ‘Megaprojects and Risk (2003) en ‘Decision-Making on Mega-Projects’ (2008) concludeert hij dat veel spoorwegprojecten aanzienlijke kostenoverschrijdingen kennen en minder worden gebruikt dan voor de opening was verwacht. Ook worden milieueffecten ondergewaardeerd en ontwikkelingseffecten overschat.

Rob van der Bijl, Niels van Oort en Bert Bukman constateren in hun boek Light Rail Transit Systems: 61 Lessons in Sustainable Urban Development’ (2018) dat Flyvbjerg geen onderscheid maakt tussen complexe en dure metroprojecten en meer pragmatische en kostenefficiënte lightrailprojecten. Vooral tramprojecten zijn langdurige trajecten in een steeds veranderende context in de stad, ook bestuurlijk. Dit maakt het moeilijk om ze als één project te beschouwen en ze als zodanig te onderzoeken. 

Voorbeeld: Noord/Zuidlijn 
De gemeenteraad van Amsterdam stemde al in 2002 in met de aanleg van dit megaproject, waarbij de metro vanaf Amsterdam-Noord onder het centrum door naar Amsterdam-Zuid rijdt. Volgens planning moest het project in 2011 worden opgeleverd. Inmiddels is de nieuwe opleverdatum 22 juli 2018. De extra kosten zijn met meer dan 1 miljard overschreden.

Voorbeeld: Uithoflijn 
Op 19 april 2012 werd groen licht gegeven voor de bouw van de Uithoflijn, een sneltramlijn van 8 kilometer tussen Utrecht Centraal en universiteitscampus De Uithof. Ook de ziekenhuizen UMC en WKZ liggen op dit traject. Het project moest op 7 juli klaar zijn, de verwachte openingsdatum ligt nu in de tweede helft van 2019. Extra kosten: 84 miljoen euro. De ondergrond aan het stationsplein, waar nog druk gebouwd wordt gebouwd aan de afronding van het station, bleek te instabiel. De projectorganisatie die kritiek uitte op bouwbedrijf BAM werd ontslagen.

Ombouw Hoekse lijn
De spoorlijn tussen station Schiedam Centrum en Hoek van Holland is al sinds 1893 in gebruik voor reizigersvervoer en goederenvervoer per trein. In 2017 begon de ombouw van de spoorlijn naar metrolijn. Het project moest in augustus 2017 klaar zijn, maar de openingsdatum werd verschoven naar het vierde kwartaal van 2018 vanwege problemen met software en aangetroffen bodemvervuiling. Extra kosten: 90 miljoen euro. In december 2016 trok de projectleiding aan de bel, maar dat signaal werd lange tijd genegeerd. De projectleiding werd vervangen in december 2017.