ACM geeft NS ruim 40 miljoen euro boete

Lees ook: NS en Connexxion schikken in de zaak Limburg

Fragment uit een interne mail van een lid van de directie van Abellio Nederland aan een lid van de directie van Abellio Holding

Uit interne e-mails en andere documenten maakt de ACM op dat NS een verlieslatend bod deed om de concurrentie te dwarsbomen. De ACM zelf noemt de boete 'fors', maar hij had nog veel hoger kunnen zijn, aldus een woordvoerster: "We hebben meegewogen dat NS uiteindelijk de concessie heeft verloren. Anders was de boete waarschijnlijk nog hoger uitgevallen". NS krijgt de boete (40.950.000 euro) voor twee overtredingen.

De eerste overtreding is dat NS voor de aanbesteding van het Limburgs regionaal openbaar vervoer een verlieslatend bod deed. "NS heeft het rendement van haar bod te positief voorgesteld. Bij het opstellen van haar bod is NS met name uitgegaan van een zeer sterke groei van de reizigersopbrengsten in Limburg, terwijl zij dit nauwelijks onderbouwt. Daarnaast heeft NS haar bekende risico’s niet in het bod verdisconteerd", schrijft de ACM in haar besluit. Daardoor kregen de andere inschrijvers op de aanbesteding geen eerlijke kans: zij konden het bod van NS niet evenaren of overtreffen zonder zelf verlies te lijden, ook al zouden zij net zo efficiënt zijn als NS. "Anders gezegd, door een verlieslatend bod te doen heeft NS een roofprijs gehanteerd", staat te lezen in het besluit.

NS is het niet met die visie eens. Het bod voldeed volgens het bedrijf aan de interne rendementseis. "ACM komt tot dat oordeel op basis van een eigen analyse van het bod dat NS heeft ingediend, waarbij ACM onder meer uit gaat van lagere reizigersaantallen. ACM stelt, op grond van een normenkader dat zij zelf heeft bepaald, dat de bieding van NS niet aan de interne rendementseis zou voldoen. De benadering van ACM is nieuw en heeft verstrekkende gevolgen voor de spoorsector en toekomstige aanbestedingen en investeringen door NS", schrijft de vervoerder in een reactie op het besluit. NS heeft door middel van een bezwaarschrift aan ACM gevraagd het besluit te heroverwegen.

In het besluit haalt de ACM verschillende interne e-mails aan waaruit blijkt dat door de hele NS-organisatie ernstige twijfels bestonden over of het bod wel reëel was. Bovendien kon NS niet of nauwelijks aan de ACM duidelijk maken of onderbouwen waar de positieve prognoses die nodig waren voor een sluitende business case op waren gebaseerd. NS rekende zich rijk door de daling van de reizigersaantallen door bevolkingskrimp ruimschoots te compenseren met groeiprognoses door marketing en een verbetering van de reissnelheid. "Zelfs de zwaarste stresstest van NS gaat nog uit van een aanzienlijk hogere reizigersprognose dan de basisscenario’s van Arriva en Veolia", schrijft de ACM. NS zegt dat de groeicijfers helemaal niet zo onrealistisch zijn. Ze wijken niet sterk af van behaalde groei bij andere geliberaliseerde concessies. "Zo blijkt bijvoorbeeld dat Arriva in de periode 1995-2006 in het Verenigd Koninkrijk een reizigersgroei van 45% heeft doorgemaakt en in de periode 1996-2006 in Duitsland een reizigersgroei van 43%", aldus de vervoerder.

NS krijgt in haar bezwaar bijval van de aandeelhouder, minister van Financiën Dijsselbloem. "Ik vind het belangrijk dat het ACM-besluit wordt getoetst en dat we daarmee onder meer duidelijkheid krijgen over de definitie van een verlieslatend bod", aldus de minister in een brief aan de Kamer. "ACM heeft in dit besluit voor het eerst een ex-antebeoordeling gedaan op grond van een inschatting van kosten en opbrengsten (businesscase) en dus niet gekeken naar uiteindelijk gerealiseerde opbrengsten. Er wordt daarmee een nieuwe definitie van een verlieslatend bod geïntroduceerd. Daarnaast wordt het bod van NS afgezet tegen de rendementsnorm die intern door NS wordt gehanteerd voor investeringsbeslissingen. Dit is ook nieuw. Voor toekomstige investeringsbeslissingen van NS en andere staatsdeelnemingen met een mogelijke economische machtspositie is het van belang om duidelijkheid te krijgen over de definitie van een verlieslatend bod", schrijft Dijsselbloem.

De tweede overtreding is een combinatie van samenhangende acties: NS gebruikte vertrouwelijke informatie die zij had verkregen van de ex-directeur van Veolia, René de Beer. Veolia verzorgde het regionale Limburgse spoorvervoer op het moment van de aanbesteding. NS had hem via een schijnconstructie aangetrokken. Bovendien benadeelde NS haar concurrenten door traag en onvolledig te reageren op hun verzoeken om toegang tot bepaalde diensten en voorzieningen op stations, aldus de ACM. Ook speelde NS volgens ACM vertrouwelijke informatie over Veolia en Arriva door aan haar eigen dochter Abellio. NS hield verder bruikbare informatie over reizigersopbrengsten achter voor haar concurrenten, terwijl haar eigen dochter Abellio er wel gebruik van kon maken.

Het ministerie van Infrastructuur en Milieu beschouwde de Limburgse aanbesteding als pilot voor eventuele verdere decentralisaties met verschillende vervoerders op één spoor in aanloop naar de midterm review van de concessie Hoofdrailnet in 2019. Daarom wilde NS koste wat het kost de aanbesteding voor het regionaal openbaar vervoer in Limburg winnen. Daarbij heeft NS de concurrentie gedwarsboomd, aldus de ACM.

NS vond samenloop op het Limburgse spoor een bedreiging, aangezien mogelijk aangetoond zou kunnen worden dat treinen van een regionale spoorvervoerder succesvol over hetzelfde spoor kunnen rijden met de NS-treinen van het hoofdrailnet. Dat vergroot de kans dat op den duur ook andere delen van het hoofdrailnet zullen worden aanbesteed. De provincie Limburg gunde de concessie in eerste instantie aan NS-dochter Abellio, maar trok de gunning in toen onregelmatigheden bij de aanbesteding aan het licht kwamen. Vervolgens heeft de provincie Limburg de concessie aan Arriva gegund.