Zo kan aanbesteden ook klimaatneutraal en sociaal

Steeds meer overheden vinden dat de focus in aanbestedingen te veel uitgaat naar de transactie en procedure. Hoe kunnen we klimaatneutrale en sociale concessies aanbesteden? Een drietal suggesties vanuit andere markten. 

Voors en tegens van aanbesteden 

Bij de meeste mensen roept het woord ‘aanbesteding’ geen positieve associaties op. Aanbestedingen kunnen bureaucratisch zijn. Rechtmatigheid en risicomijdendheid zijn vaak leidende thema’s. Aanbestedingen kosten  – zowel overheid als markt  –  tijd, geld en energie. Specifiek voor het ov leiden aanbestedingen vaak tot grote plotselinge veranderingen in het vervoeraanbod (‘big bangs’), gaan nieuwe concessies niet altijd soepel van start en ontwikkelen ze zich relatief beperkt door.  

Aan de andere kant kan aanbesteden juist een effectief en eerlijk instrument zijn voor het creëren van maatschappelijke waarde. Het is dan ook aannemelijk dat ov-aanbestedingen de afgelopen twintig jaar hebben bijgedragen aan verbeterde ov-prestaties, zowel financieel als voor reizigers.  

Te veel aandacht voor de aanbesteding en transactie 

Toch vinden – ook buiten het ov – steeds meer overheden dat er te veel aandacht wordt besteed aan de voorbereiding en uitvoering van aanbestedingen, en dat aanbestedingen te veel gericht zijn op ‘de transactie’. Voor aanbestedingen is veel bestuurlijke aandacht en zijn er grote projectteams mee bezig. Die stellen met veel zorg en tijd uitgebreide aanbestedingsdocumenten op met vaak veel aandacht voor technische details. Een aanbesteding afronden met veel aanbod en zonder een rechtszaak lijkt het belangrijkste doel.  

'Wendbaarheid of flexibiliteit zijn middelen om een doel te bereiken'

Een focus op de aanbesteding en de transactie zien wij in veel markten. Maar ook is er een verschuiving zichtbaar om vaker op zoek te gaan naar de beste partner én om de fase na de gunning beter te benutten. Dit geldt vooral voor markten waarin langdurig wordt samengewerkt en er grote opgaven liggen, zoals verduurzaming, die niet alleen door de opdrachtnemer of opdrachtgever kan worden opgelost.  

Hoe kan dit worden gedaan? De ideale oplossing is nog niet bedacht, maar er zijn een aantal interessante mogelijkheden voor het ov. We behandelen er drie:  

1. De klimaatneutrale en sociale concessie als doel 

Opvallend genoeg bestaan er handreikingen voor de ‘wendbare’ en de ‘flexibele’ concessie, en zijn termen als ‘ademende’ concessie populair. Alleen zouden wij wendbaarheid of flexibiliteit niet als doel op zich stellen. Het zijn middelen om een doel te bereiken. Eén van de doelen voor het ov was het bereiken van zero emissie-concessies. Na deze stap komt de concessie die klimaatneutraal, circulair en sociaal is. Met sociaal doelen we hier op niet alleen social return, maar ook op inclusiviteit, diversiteit en de (arbeids)omstandigheden van medewerkers in Nederland en productielanden.  

In andere sectoren zijn diverse best practices te vinden die dergelijke doelen centraal stellen. Bijvoorbeeld energieneutrale parkeergarages, circulaire viaducten of het toepassen van maatwerk voor mensen in een aanbesteding.  

Kenmerkend voor diensten met langlopende contracten die klimaatneutraal moeten worden, is dat de grote slag nog niet altijd mogelijk is vanaf de aanvang van de aanbesteding. Er is dan een doorgroeimodel nodig tijdens het contract. Ook ontstaan bij circulariteit uitdagingen bij de afdwingbaarheid: hoe kan een inschrijver tijdens de aanbesteding garanderen dat het materieel over bijvoorbeeld dertig jaar voor de volle honderd procent wordt hergebruikt? Een van de oplossingen voor het omgaan hiermee is het hanteren van een tweefasenaanpak.  

2. De tweefasenaanpak 

Een tweefasencontract is populair geworden in de bouw, bijvoorbeeld in de vorm van zogeheten bouwteams. Met een tweefasenaanpak worden met één aanbesteding twee aparte contractfasen op de markt gezet. Na de gunning volgt in de eerste fase de verdere uitwerking van het ontwerp en de risico’s. De prijs en het aanbod voor fase twee, de realisatiefase, worden pas na fase één definitief vastgesteld. Bij een bouwteam werken opdrachtnemer en opdrachtgever in de eerste fase intensief samen.

'Met een tweefasenaanpak worden met één aanbesteding twee aparte contractfasen op de markt gezet'

Vertaald naar ov-concessies betekent een tweefasenaanpak het volgende: na de gunning werken opdrachtgever en vervoerder in fase één gezamenlijk uit hoe een concessie de komende jaren vormgegeven moet worden. Gezamenlijk wil hier zeggen: de vervoerder, het oorspronkelijke inkoopteam vanuit de overheid, de adviseurs en eventueel een reizigersvertegenwoordiging. Daarbij wordt niet zozeer een klimaatneutraal en sociaal vervoersaanbod gecontracteerd, maar vooral een partner met wie de beste oplossing hiervoor wordt uitgewerkt in fase één. Pas als dit naar tevredenheid is ingevuld, kan de daadwerkelijke concessie van start gaan tijdens de tweede fase.   

Mogelijke gunningscriteria voor het vinden van de beste partner zijn: financieel management, ontwerpprocesmanagement, de wijze van samenwerken, de samenstelling van het ontwikkelteam, een kansendossier en een risicoherkenningsdossier. De dienstregeling, het materieelplan en een uitvoeringsplan zijn dus geen gunningscriteria meer, maar worden gezamenlijk uitgewerkt na concessieverlening.  

Een tweefasenaanpak moet dus eerder in de markt worden gezet vergeleken met een gebruikelijke ov-aanbesteding. Vanwege de flexibiliteit komt de nadruk meer te liggen op doorontwikkeling en gezamenlijk werken aan de opgaven van de toekomst. Daarmee wordt de concessie vanzelfsprekend ook wendbaarder. 

3. De concurrentiegerichte dialoog of onderhandelingsprocedure als procedure 

De aanbestedingsprocedure om te komen tot een tweefasenconcessie die klimaatneutraal en sociaal is, ligt niet vast. De nu gebruikelijke openbare procedure is mogelijk, maar een concurrentiegerichte dialoog of mededingingsprocedure met onderhandeling zouden passender zijn.  

'Een concurrentiegerichte dialoog of mededingingsprocedure met onderhandeling is passender dan een openbare procedure'

In de ov-wereld bestaat nog terughoudendheid rondom het toepassen van een dialoog of onderhandelingsprocedure. Toch zijn een dialoog (voor inschrijving) of onderhandeling (na inschrijving) goede middelen om de inschrijving beter af te stemmen op de vraag vanuit de overheid, waar nodig.  

Nederlandse overheden gebruiken deze procedures relatief weinig, maar enkele sectoren vormen hierop de uitzondering. Zo worden speciale sectoropdrachten veelvuldig via de onderhandelingsprocedure aanbesteed. Rijkswaterstaat en het Rijksvastgoedbedrijf passen de concurrentiegerichte dialoog relatief vaak toe. 

Zet vooral in op doorontwikkeling 

Kortom, er zijn meerdere mogelijkheden voor het aanpassen van aanbestedingen van ov als we gebruik maken van kennis uit andere markten. Samengevat zien ze er als volgt uit, als we deze integreren in een procesfiguur. 

De belangrijkste verbetermogelijkheden die wij zien zijn: vaker zoeken naar de beste partner en de fase na gunning beter benutten voor de doorontwikkeling van concessies. Om vervolgens gezamenlijk toe te werken naar steeds beter ov dat ook klimaatneutraal en sociaal is.

Dit artikel is eerder gepubliceerd in OV-Magazine 4/2021. Wilt u OV-Magazine voortaan op papier of digitaal ontvangen? Neem dan een abonnement.