Rover verlangt meer regie van de overheid

Het onderzoek van het kabinet naar vier scenario’s voor marktordening op het spoor was voor Rover de aanleiding om een eigen visie te ontwikkelen. Het lopende onderzoek dat staatssecretaris Dijksma liet instellen was weer een reactie op het rapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Fyra. Het besluit over de marktordening laat het kabinet over aan de volgende regering.

Anders dan het kabinet kijkt Rover in het visie-document ‘Ordening begint met regie’ niet alleen naar het spoor, maar naar het hele ov. Want het gaat de reiziger om de samenhang. En die laat te wensen over, zei Rover-voorzitter Arriën Kruyt vanochtend tijdens de presentatie van de visie op station Amsterdam Centraal.

Samenwerking gebrekkig
Ook de samenwerking in het ov is gebrekkig, vindt Rover. Niet alleen tussen vervoerbedrijven, ook tussen de overheden als opdrachtgevers. Het denken in het ov is nog altijd te veel van ‘station naar station’ en van ‘halte tot halte’, terwijl het gaat om de hele verplaatsing van deur tot deur. En daarvoor is meer regie van de overheid nodig, aldus de reizigersvereniging.

Decentralisatie en marktwerking hebben veel goeds gebracht, maar het gevolg is wel dat decentrale overheden en vervoerbedrijven hun eigen ov zijn gaan optimaliseren, stelt Rover. Daarbij houden ze weinig rekening met andere partijen in het ov. De vereniging maakt zich al enkele jaren sterk voor verbetering van de samenwerking en lanceerde het initiatief Samen op Reis.

Landelijk regieorgaan
Naadloos openbaar vervoer vraagt om regie op zowel landelijk als regionaal niveau, zegt Rover. De rijksoverheid moet de verantwoordelijkheid voor het ov-systeem als geheel op zich nemen via een landelijk regieorgaan. Dat zou in de visie van Rover een agentschap kunnen zijn, op enige afstand van het ministerie maar onder directe verantwoordelijkheid van de bewindspersoon.

Het landelijke regieorgaan zou minimaal eenmaal in de vier jaar een beleidsvisie kunnen opstellen die goedkeuring behoeft van de Tweede Kamer. Die visie is dan leidend voor de beleidsuitvoering door datzelfde regieorgaan. Rover denkt aan een organisatie met een kleine hoogwaardige staf, die de expertise betrekt van regionale overheden, vervoerbedrijven, kennisinstituten en consumentenorganisaties.

Verkokering
Wat is dan nog de taak voor het ministerie van IenM? Het departement moet zorgen voor de integrale visie op mobiliteit. En Rover wil dat er een eind komt aan de verkokering op het ministerie, tussen met name spoor en regionaal ov.

Regionale regieorganen
Naast het landelijke regieorgaan zijn er volgens Rover ook regionale regieorganen nodig. Zij worden de opdrachtgevers voor het ov in de regio en zorgen voor de afstemming met andere vervoerwijzen. Als voorbeeld dienen de Duitse Verkehrsverbünde, waarin zowel provincies en gemeenten als vervoerders participeren. De regie strekt zich in Duitsland ook uit tot taxi en fiets. En er is één tarief en één loket voor de reizigersinformatie.

Ontwikkelfunctie
De ontwikkelfunctie kan de taak zijn van het regieorgaan, of wordt ondergebracht bij de vervoerders. Een mix daarvan is ook mogelijk. In Duitsland komen alle varianten voor. Maar ook in Nederland is bijvoorbeeld het OV-bureau Groningen Drenthe de ontwikkelaar, terwijl de vervoerders dat zijn in de drie grote steden en in Limburg.

Voor de regionale regieorganen kiest Rover voor een groeimodel. De reizigersorganisatie wil beginnen met versterking van de decentrale opdrachtgever, de provincies en de metropoolregio’s. Daarna komt een verdere bundeling van krachten, waarbij de reisbewegingen richtinggevend zijn.

Gemeenten
De bundeling van krachten in het regionale regieorgaan komt uiteindelijk op een ‘landsdelig niveau’. Het moet wel van onderaf worden gestimuleerd, onder meer door de gemeenten. Zij zijn namelijk verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening, de weginfrastructuur en het doelgroepenvervoer.

Concurrentie tussen vervoerders is niet langer een doel op zichzelf, als het aan Rover ligt. Een keuze uit instrumenten als benchmarking, uitbesteding en het verlenen van vergunningen wordt afhankelijk van de vraag. Dit kan per deelmarkt verschillen. Daarbij onderscheidt Rover drie segmenten: landelijke treindiensten, collectief vervoer in de regio’s en overige ov-diensten.

1. Landelijk vervoer
Bij de landelijke treindiensten gaat het om de Intercity’s, inclusief grensoverschrijdende verbindingen. De uitvoering moet in één hand blijven. Het opknippen van het Intercitynet is in een klein land als Nederland ongewenst. Dit zou ten koste gaan van de flexibiliteit in de exploitatie, bijvoorbeeld bij werkzaamheden en storingen.

Verlenging van de concessie voor het Intercityvervoer na 2025 heeft de voorkeur van Rover, maar dan moet NS wel voldoende presteren. Benchmarking is een geschikt middel om de prestaties te beoordelen. In 2025 moet het landelijke regieorgaan opdrachtgever worden voor NS.

2. Regionaal vervoer
Het regionale vervoer bestaat uit stoptreinen, light rail, trams en bussen. Het regionale regieorgaan zorgt voor een geïntegreerd aanbod. Lightrail- en tramnetten kunnen worden aanbesteed, maar (na benchmarking) ook onderhands worden gegund.

Bij de uitvoering van het busvervoer wil Rover meer flexibiliteit. Naast de grote concessies moet het ook mogelijk zijn om kleinere bundels van lijnen en combinaties met doelgroepenvervoer aan te besteden. Londen en Kopenhagen laten zien dat het kan. Ook het verstrekken van vergunningen zonder concessie moet kunnen.

Stoptreinen
Op termijn maken alle stoptreinen onderdeel uit van regionale ov-netten. De Vechtdallijnen, de MerwedeLingelijn en RandstadRail laten volgens Rover zien dat decentralisatie werkt. Ook in Duitsland is decentralisatie van stoptreinen een succes. Het opdrachtgeverschap voor de stoptreinen komt bij de regionale regieorganen te liggen. Op aanbestedingen van regionale raillijnen mag ook NS inschrijven.

De stoptreinen uit het hoofdrailnet halen heeft zeker nadelen, erkent Rover. Zo blijft op langere afstanden behoefte bestaan aan mengvormen als een zonetrein, om kleinere stations in de periferie snel en rechtstreeks met de grote centra te verbinden.

3. Overige ov-diensten
Onder overige ov-diensten schaart Rover activiteiten die de reis voor de ov-klant aangenamer maken. Bijvoorbeeld aanvullend individueel vervoer (taxi, fiets, auto) of diensten die het gemak vergroten (reisinformatie, betaaldiensten). Rover wil nieuwe aanbieders toegang geven tot infrastructurele voorzieningen en data.

ProRail en NS
Wat Rover betreft blijft ProRail verantwoordelijk voor de railinfrastructuur, verkeersleiding en capaciteitsverdeling. De spoorbeheerder moet wel nauwer gaan samenwerken met de vervoerders.

Aanpassing van de structuur van ProRail vindt Rover ongewenst. Het leidt af van de lopende verbetertrajecten en kan ook de samenwerking tussen ProRail en NS en de andere vervoerders onnodig ingewikkeld maken.

Investeringscomité
Rover wil dat de directies van NS en ProRail een gezamenlijk investeringscomité gaan vormen voor het afstemmen van investeringen op langere termijn. In het Verenigd Koninkrijk sluit infrabeheerder Network Rail ‘alliances’ met andere partijen bij risicovolle projecten.

Het Rijk zou één lid kunnen voordragen voor zowel de raad van commissarissen van NS als van ProRail. Ook moeten NS en ProRail ieder een commissaris krijgen op voordracht van de consumentenorganisaties. Nu is het reizigersbelang nog een ondergeschoven kindje, volgens Rover.

Externe toezichthouder
Als tegenwicht voor de regieorganen stelt Rover een externe toezichthouder voor die de onderlinge relaties en afspraken bewaakt. De toezichthouder bewaakt het aanbestedingsproces en kijkt bij onderhandse gunning naar de marktconformiteit op basis van benchmarking.

De toezichthouder ziet toe op de kosten, maar vooral ook op de kwaliteit van het ov. Het onderbrengen van deze toezichtfunctie bij de ACM is een optie. Hoewel Rover vindt dat de ACM nu nog te veel vanuit een beperkt mededingingsperspectief kijkt. Daardoor worden vormen van samenwerking onnodig geblokkeerd. Zo hield de ACM het experiment voor de single check-in/check-out op de Valleilijn enige tijd tegen.

Financiering
De voorstellen van Rover hebben gevolgen voor de financieringsstromen. Zo moet de BDU overgaan van de metropoolregio’s en provincies naar de regionale regieorganen. Daarnaast moeten de schotten tussen de verschillende vormen van subsidie verdwijnen. Met name tussen de BDU, de budgetten voor doelgroepenvervoer en de OV-studentenkaart.

Aan de kruissubsidiëring tussen de Intercity’s en stoptreinen bij NS wil Rover een einde maken. Als de verlieslijdende stoptreinen overgaan naar de regionale regieorganen moet daar ook geld naartoe. Net zoals bij de splitsing van treindiensten in hoofdrailnet en contractsector eind jaren negentig.

Overdracht in fases
De ideeën van Rover brengen aanpassing van wet- en regelgeving met zich mee. Met name voor de regie- en toezichtfunctie. De overdracht van bevoegdheden naar de regieorganen gebeurt geleidelijk.

Het landelijke regieorgaan kan al in 2025 functioneren, als de concessies van NS en ProRail aflopen. Het oprichten van de regionale regieorganen kost meer tijd, voorziet Rover. De overdracht van de stoptreinen gaat in fases. De eerste regionale stoptreinen kunnen in 2025 in handen zijn van regionale regieorganen.