Elk land kiest eigen vorm(en) van marktwerking

Willen we meer of minder marktwerking? Didier van de Velde van adviesbureau inno-V en Bas Dubois van Volvo Bus Benelux nemen ons mee naar enkele landen om ons heen. Van de Velde: “De meeste landen kiezen meerdere type marktordeningen en contracten voor hun spoor en stad- en streekvervoer.” Wat kunnen we daar van leren?

Dit artikel is eerder gepubliceerd in OV-Magazine 4/2021. Wilt u OV-Magazine voortaan op papier of digitaal ontvangen? Neem dan een abonnement.

“De keuze voor welke marktordening en contractvorm je kiest”, begint Van de Velde, “wordt beïnvloed door tal van aspecten, zoals je geschiedenis, economie en de politieke wind die er staat. En bij welke instanties zit de kennis?” In de jaren ’90 was de huidige directeur-eigenaar van inno-V betrokken bij de commissie-Brokx, die de politieke taak had het ov te herstructureren. “Het was de tijd van neoliberalisme, men wilde meer marktwerking. Dat kan met een volkomen vrije markt, of met een vorm van aanbesteden. Dat paste veel beter in de Nederlandse consensuscultuur, want dan kon de overheid nog wel sturen.” 

Aanbesteden was een trendbreuk met het verleden, vervolgt hij: “In de basis zijn er twee contractvormen bij aanbesteden; het opbrengstencontract en het kostencontract. Bij het kostencontract koopt een overheidsdienst het vervoer in en voert de vervoerder het volgens bestelling uit. Bij opbrengstencontracten bestelt de overheid een netwerk dat het beste past bij de beleidsdoelen en is de vervoerder verantwoordelijk voor de invulling en de opbrengsten.” Daartussen zijn nog vele varianten mogelijk voor zowel stad- en streekvervoer als voor  het spoor. 

Bas Dubois, Volvo Bus: ‘In Zweden focussen ze zich meer op het doel dan in Nederland, hier staat de route er naartoe centraler'

Wie betaalt bepaalt 

De basis voor vele modellen  is  ‘het Scandinavische model’, dat we ook in Groningen-Drenthe terugzien. “In Denemarken, Zweden en Noorwegen hebben ze per provincie een eigen ov-bureau, waar de kennis zit. Dat bureau plant het ov, stelt de voorwaarden, draagt het  opbrengstenrisico en besteedt de uitvoering in kleinere brokken (Denemarken) of grotere (Zweden) uit aan vervoerders. Het ov-bureau kiest de goedkoopste vervoerder, gelet op de kwaliteitseisen.” 

De beleidsdoelstellingen staan in Zweden meer centraal dan in Nederland, merkt Bas Dubois, manager Volvo Bus Benelux. “In Zweden focussen ze zich meer op het doel dan in Nederland, daar gaat het om het doel dat de bussen schoner rijden. Hier staat de route er naartoe centraler. Hoe de vervoerder dat doet is aan hemzelf. In Nederland mogen we niet rijden met hybride bussen.” 

Aan de andere kant ziet hij ook een groot voordeel ten opzichte van het Zweedse systeem, het thuisland van zijn het busbedrijf. “In Nederlandse regio’s kan de winnende vervoerder offertes opvragen bij leveranciers en hen raten. Dat stimuleert creativiteit, innovatie en kostenefficiency.” Bij inbestedingen durven opdrachtgevers minder risico te lopen, vervolgt hij. “Je ziet dat overheidsdiensten GVB, HTM en RET met publiek geld voertuigen aanbesteden. Dat remt de innovatiekracht, net als in Zweden.” 

Grootte en looptijd van contracten 

Nog meer dan in Zweden werken we in Nederland met relatief grote contracten, waarbij alle bussen in een gebied in één keer worden aanbesteed en voor een langere looptijd. In veel andere regio’s die het Scandinavische model hanteren, werkt men met kleinere en kortlopende contracten. “Zoals in Londen, waar Transport for London om de drie weken een handvol uit de 700 buslijnen aanbesteed. Elke buslijn is zo’n beetje een apart contract”, zegt Van de Velde. 

Een reden om voor langere contacten te kiezen is vaak dat de vervoerders de waarde van het gekochte materieel moeten terugverdienen. Wanneer de opdrachtgever het materieel beheert, zoals in Franse steden, kunnen kortere contracttermijnen werken. Van de Velde stelt wel dat Londen hierop een interessante uitzondering vormt. “De vervoerders zijn eigenaar van de bussen en toch zijn de contracten kort. Omdat ze regelmatig op zoveel contracten kunnen inschrijven, kunnen zij om hun bussen vaak elders weer inzetten.” 

Privatiseringen in Engeland 

Buiten Londen is het anders geregeld, daar werd onder Margaret Thatcher het busvervoer aan de vrije markt overgedragen. De vervoerders kregen alle marketingvrijheden, de overheid stuurt er alleen maar bij met aanvullende diensten en tariefkortingen. Van de Velde: “Dat was een radicale keuze, want daar was helemaal geen ervaring mee. Alleen in Londen durfden ze het niet aan en is een organisatievorm ontstaan dat later in Scandinavië is gekopieerd en nu als ‘het Scandinavisch model’ bekend staat”. Thatchers opvolger John Major privatiseerde later ook het spoorvervoer. “Maar anders dan voor de bussen zijn hier aanbestede concessies ingevoerd. Eigenlijk werkt dat zoals in Nederland: de overheid vraagt kwaliteitseisen uit, de vervoerders vullen dat in. De kwaliteit verbeterde, het aanbod groeide, de vraag ook en de vloot verjongde. De kosten daarentegen gingen niet echt omlaag.” 

Duboisstelt dat het een gefragmenteerd ov-landschap in Groot-Brittannië opleverde. “Aanvankelijk was het een grote chaos, maar inmiddels zijn er een paar grote busvervoerders overgebleven, zoals Go Ahead, Arriva en Stagecoach. Zij rijden met hun state-of-the-art-busmaterieel eerst in Londen en gebruiken het daarna buitenstedelijk en vervolgens in de rurale regio’s.”  

Het Britse spoorsysteem resulteerde ook in een gebrek aan coördinatie tussen vervoerders en infrabeheerder. “Een langetermijnperspectief ontbreekt”, aldus Van de Velde. De centrale overheid maakte daarop begin 2021 bekend het spoorsysteem te willen reorganiseren. De nieuw op te richten Great British Railways (GBR) vormt daarbij een centraal ov-bureau, dat het treinsysteem plant en uitvraagt bij vervoerders. De overheid gaat meer opbrengstenrisico’s lopen, vervoerders worden in hun huidige vrijheden beperkt.  

Didier van de Velde, inno-V: ‘Nederland is één van de landen waar vervoerders de meeste vrijheden in de bestekken hebben’

Mengelmoes 

Van oudsher plant ook in Vlaanderen en Wallonië één bedrijf het ov. “Alleen rijdt dat overheidsbedrijf maar de helft van de diensten zelf en besteedt het de helft uit aan onderaannemers”, zegt de directeur-eigenaar van inno-V. Daarmee zijn TEC (in Wallonië) en De Lijn (in Vlaanderen) de interne vervoerders van de regionale overheden. “In de contracten met hun overheden worden kwaliteitseisen gesteld, maar ook de eis dat ze bijna de helft van hun busdiensten uitbesteden aan derden, die hun eigen busleverancier kiezen. Maar voor de rest hebben ze niets te vertellen over de te rijden diensten.” 

Die ervaring heeft Bas Dubois ook. De Lijn doet enerzijds aanbestedingen van materiaal voor haar eigen vervoerbedrijf en anderzijds van specifieke diensten in kleine tranches aan zijn pachters. “Daarom verloopt de uitrol van elektrische bussen daar trager. De overheid heeft minder ervaring dan de markt en durft minder risico te nemen. In Vlaanderen weegt het ook mee dat de bussenbouwer uit Vlaanderen komt is. In Nederlandse aanbestedingen speelt dat element nog niet mee.”  

De Vlaamse overheid koos er in 2019 voor om het ov-systeem op de schop te nemen, vertelde woordvoerder Nick Arys in OV-Magazine. Hij noemde ‘vervoer op maat' de ‘grootste hervorming in veertig jaar’. Volgens Van de Velde is de hervorming een stuk beperkter wat betreft het reguliere ov: “De Lijn blijft het grootste gedeelte ervan zelf en met haar onderaannemers verrichten tot 2031. Wel zegt de Vlaamse overheid dat ze een stukje in Vlaanderen apart wil aanbesteden, maar waar en hoe is nog niet bekend.” 

Politieke inmenging 

Een andere variant op dit Scandinavische model zien we terug bij de Fransen. Van de Velde: “In Frankrijk, en dan met name in de stedelijke gebieden, organiseert een vervoersoverheidsdienst de aanbesteding voor een concessiegebied. Dat is eigenlijk goed vergelijkbaar met Nederland. Alleen die overheden zijn meestal de eigenaar van al het materieel; zowel de voertuigen als de infrastructuur.” Bij de aanbestedingen is de winnende vervoerder alleen de uitvoerende partij. “De contracten zijn daardoor ook vrij kort, de vervoerder hoeft niet zelf te investeren.” 

Toch is er een groot verschil: in Frankrijk is het gebruikelijk dat de autoriteit bij het aanbesteden met een aantal vervoerders onderhandelt. “Die onderhandelingsprocedure kennen we in Nederland niet. Nederland wilde met de Wet personenvervoer (WP2000), het politieke en ambtelijke gescheiden houden. In Frankrijk werkt het wat minder technocratisch, met meer politieke kleuring. Lokale politici afficheren zich sterker met het ov. Een flyer over een nieuw Bus Rapid Transit --systeem met een woordje van de burgemeester erin is bijvoorbeeld niet ongebruikelijk.” 

Bas Dubois constateert ook dat de politieke stem in Frankrijk veel groter is. “De focus ligt minder op passagiers en efficiëntie, meer op politiek en technologie. Veel steden hebben een eigen BRT-systeem ontwikkeld. Niet omdat dat per se beter werkt, maar omdat de politiek het graag wilde. Dat ziet er mooi uit en de service is hoog, maar de lijnen zijn minder efficiënt en snel. Je ziet bijvoorbeeld nog weinig dubbelgeleed materieel.” 

‘Wij inspireren het buitenland’ 

Volgens zowel Van de Velde als Dubois staat Nederland er internationaal goed op. Van de Velde denkt dat veel landen nog wat van ons kunnen leren. “Nederland is één van de landen waar vervoerders de meeste vrijheden in de bestekken hebben. Via de aanbestedingseisen vragen overheden innovatie uit bij de markt. In andere landen is het juridisch meer dichtgetimmerd dan hier.” 

Alleen lijkt het Nederlandse model soms wel een lappendekken te worden. “In sommige andere landen hebben grote stedelijke gebieden meer uniformiteit. Daar wordt alles op agglomeratieniveau georganiseerd door één autoriteit met één merk en één verkoopkanaal. Bij ons maakt die lappendeken het voor de reiziger soms verwarrend.” 

Dubois is te spreken over de flexibilisering die er in Nederlandse concessies aankomt, maar ziet wel graag dat de busvloot geleidelijker tijdens concessiewissels wordt vervangen. “Dankzij overnameregelingen kunnen ZE-bussen gelukkig van eigenaar wisselen tijdens concessiewissels. Maar vaak moeten alle nieuwe bussen op één moment instromen. Dat is lastig voor leveranciers, vervoerders en opdrachtgevers. Het brengt grote risico’s met zich mee, het energienetwerk kan het slecht aan en het remt innovatie. Dus daarin is nog wel veel te winnen.”