7 tips voor aanbesteders

Een van de vijftien acties van het ov-manifest Samen op reis uit april 2013 was het ontwerpen van een ‘modelbestek’ voor innovatieve aanbestedingen. Volgens het ov-manifest is samenwerking én innovatie nodig om het aantal reizigers 20 procent te laten groeien. De bedoeling van samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is ruimte creëren voor gezamenlijk ondernemerschap van ov-autoriteit en vervoerder.

Hoe krijgen we flexibelere en innovatievere concessies? Inno-V heeft het afgelopen jaar een toolbox met zeven oplossingen ontwikkeld. Sommige opties zijn morgen toe te passen. Andere oplossingen vergen een aanpassing van de wet, of een andere mentaliteit. Zeven tips.

1. Prikkel vervoerders
Een goede samenwerking begint met het erkennen van elkaars doelen, waaronder het commerciële belang van een vervoerder. Financiële prikkels zoals bonussen of malussen kunnen de vervoerder stimuleren tot gewenst gedrag. Belangrijk is dat prikkels goed uitgebalanceerd zijn en passen bij de kosten die de vervoerder moet maken. Risico’s die de vervoerder niet kan beïnvloeden kunnen wellicht beter bij de overheid liggen. Belonen kan met geld, maar ook met andere zaken. Bijvoorbeeld met twee jaar verlenging van de concessie als de vervoerder hoge rapportcijfers scoort in de OV-Klantenbarometer.

2. Zet ontwikkelteams op
Steeds meer ov-autoriteiten kiezen voor ontwikkelteams. Daarin zitten de vervoerder, de ov-autoriteit en soms ook consumenten(organisaties) aan tafel. Ook gemeenten schuiven steeds vaker aan. Een stap verder gaat een gezamenlijk ontwikkelbedrijf of OV-bureau van ov-autoriteit én vervoerder. De vervoerder rijdt dan de bussen en het ontwikkelbedrijf ontwikkelt het ov. Dat ontwikkelbedrijf heeft eigen middelen en beslist zelf.

Naast de samenwerking tussen ov-autoriteit, vervoerder en gemeenten kan het ook wenselijk zijn om allianties aan te gaan met de ‘buitenwereld’. Denk aan:

• aanbieders van mobiliteit (deelauto’s, deeltaxi’s, e-bikes, mobiliteitspassen, OV-fietsen, Park+Bike) om gezamenlijke producten en diensten te ontwikkelen
• bedrijven die werknemers via mobiliteitsmanagement laten kennismaken met het ov
• projectontwikkelaars die vastgoed ontwikkelen rond vervoerknooppunten
• winkeliers voor gezamenlijke promotie-acties (tweede kopje gratis als je met het ov komt).

Ov-autoriteiten kunnen vervoerders prikkelen om allianties aan te gaan door in de aanbesteding een ‘participatieplan’ te vragen. Om te voorkomen dat het een verplicht nummer wordt moeten de prikkels zijn gericht op output; bijvoorbeeld op de bijdrage aan de economie, de leefbaarheid of de vervoergroei. Ov-autoriteiten kunnen ook zelf samenwerkingsverbanden aangaan. Een voordeel is dat de ov-autoriteit niet aan concessietermijnen gebonden is.

3. Stel functionele eisen
Voor meer innovatie en flexibiliteit moet er ruimte zijn in het programma van eisen. Stel daarom waar mogelijk functionele eisen. En stuur vooral op output. Eis bijvoorbeeld ontsluiting van een dorpskern in plaats van buslijnen. Stel bij het materieel geen eisen aan de brandstofsoort maar aan de uitstoot.

4. Knip concessie in ‘dik’ en ‘dun’
Met al het ov in één concessie kan de vervoerder zich gaan richten op de snelle rail- en/of busverbindingen. Die trekken de meeste reizigers en brengen het meeste op. Minder renderende ontsluitende buslijnen, belbussen en buurtbussen krijgen dan minder aandacht. Een oplossing is om niet te knippen tussen openbaar vervoer en flexibel maatwerk, maar tussen ‘dikke stromen’ en ‘dunne stromen’.

In de ‘dikke-stromenconcessie’ gaat de vervoerder vol voor groei, terwijl vervoerders van ‘dunne-stromenconcessies’ zich kunnen richten op lokaal maatwerk. De minder gebruikte buslijnen, belbussen en buurtbussen veranderen dan van ‘ondergeschoven kindje’ naar het ‘topproduct’ van een lokale vervoerder, die zijn busjes dan bovendien efficiënter kan inzetten.

Het knippen van een concessie in ‘dik’ en ‘dun’ biedt kansen, maar is wel complex. Je introduceert nieuwe ‘interfaces’ tussen beide concessies en beide vervoerders. Dat brengt meer coördinatie voor de overheid met zich mee. De afbakening tussen beide concessies en de samenwerking tussen overheid en beide vervoerders moet goed zijn uitgewerkt om dit model tot een succes te maken.

5. Maak concessie minder exclusief
De Wet personenvervoer 2000 verplicht exclusieve concessies. Dit kan nieuwe initiatieven tijdens de concessie in de weg zitten. Denk aan vervoer aan de bovenkant van de markt (snelwegbussen), maar ook aan initiatieven op de grens van openbaar en individueel vervoer (deelauto’s, deelfietsen, digitale liftcentrales, knooppunttaxi’s). Door mobiel internet zijn dit soort vormen van vervoer in opkomst. Ze kunnen gebieden waar het ov onder druk staat beter ontsluiten. Als lokale ondernemers, vrijwilligersorganisaties of landelijke spelers nieuwe vervoerdiensten willen aanbieden, kan de zittende vervoerder gaan steigeren. Hij heeft immers exclusiviteit.

Een optie is om in de concessie nieuwe vormen van vervoer vast te leggen die de vervoerder moet gedogen. Zweden heeft de exclusiviteit op 1 januari 2014 uit de wet geschrapt. Daarmee is er een vrije markt voor het ov. De markt mag overal ov aanbieden, in aanvulling op en zelfs naast wat overheden aanbesteden. In Nederland zou hiervoor de Wet personenvervoer 2000 moeten worden aangepast. Daar zijn geen plannen voor. Wel kan een aanbestedende overheid in zijn concessies uitzonderingen opnemen op de exclusiviteit. Het inperken van exclusiviteit biedt kansen voor flexibiliteit en innovatie. Maar het levert ook onzekerheid op voor de vervoerder. Gaan er partijen onder zijn duiven schieten?

6. Schep onderhandelruimte
Ov-autoriteiten consulteren vervoerders steeds vaker bij het opstellen van het programma van eisen voor een aanbesteding. Wat is gewenst, haalbaar en betaalbaar? Onderhandelingen tijdens een aanbesteding zijn in Nederland ongebruikelijk. Bij de aanbesteding van Franse ov-contracten, die lijken op de Nederlandse concessies, wordt altijd onderhandeld. Ook het Britse ministerie van Verkeer onderhandelt met vervoerders over spoorconcessies. Zelfs Scandinavische overheden, die contracten lijn voor lijn aanbesteden, hebben meestal een mogelijkheid om te onderhandelen.

Door over het uiteindelijke bod te onderhandelen daalt het risico dat de vervoerder zijn vrijheid ‘verkeerd’ invult. En de kans op efficiënte oplossingen neemt toe. Over en weer ontstaat meer begrip voor behoeften en mogelijkheden. Dan is het ook minder problematisch als de ov-autoriteit meer vraagt dan het budget toelaat. In onderhandelingen wordt dat eenvoudig opgelost.

Onderhandelen tijdens aanbestedingen kent ook risico’s. Het is complex en stelt hoge procedurele eisen aan de ov-autoriteit. De vervoerders met wie wordt onderhandeld mogen niet in de verleiding komen hun marge op de concessie te verhogen. Ook mogen goede ideeën van de ene vervoerder niet terechtkomen bij de andere. De gunning van de concessie is minder transparant, wat risico’s op belangenverstrengeling of zelfs malversatie vergroot. Daarom moet de ov-autoriteit genoeg kennis en (onderhandelings)vaardigheden in huis hebben, en moeten onderhandelingen volgens een transparante, vooraf vastgelegde procedure verlopen.

7. Gun op output
Vervoerders kunnen ruimte krijgen voor meer flexibiliteit en innovatie door hen zelf het ov te laten ontwerpen én een concessie te gunnen op output. Een hulpmiddel hierbij is de ‘radar-aanpak’ van de European Foundation for Quality Management (EFQM) die voortdurende verbeteringen nastreeft. De afgelopen jaren is deze aanpak vaak toegepast bij spooraanbestedingen in Groot-Brittannië, die lijken op de Nederlandse ov-aanbestedingen. Zweden past een soortgelijke methode toe bij het busvervoer. Het Britse verkeersministerie ging over tot de radar-aanpak vanwege het gebrek aan innovatie op het spoor. Grote vervoerders als Arriva, National Express en Virgin reden hun concessies als eilanden, zonder kruisbestuiving of kennisuitwisseling. Vlak na de gunning en vlak voor de nieuwe aanbesteding was er wel innovatie, maar daartussen zakte de innovatiekracht in. Er moest dus iets veranderen. Het ministerie wilde niet op de stoel van de vervoerders gaan zitten, maar hen wel prikkelen tot innovatie.

Twee rondes
Een Britse spooraanbesteding bestaat uit twee rondes: de voorselectie van vervoerders en de aanbesteding zelf. In de voorselectie geven de geïnteresseerde vervoerders in zo’n vijftig pagina’s hun visie op de concessie. Hun competenties worden beoordeeld op een duizendpuntsschaal. Doel is het bepalen van de kwaliteit van de managementinstrumenten die de vervoerder inzet voor de nieuwe concessie. Want in spoorconcessies waar vervoerders treinen leasen en personeel overnemen is het management het enige dat echt verandert.

De voorselectie beschrijft de kenmerken van het leiderschap, hoe strategie en beleid tot stand komen, welke processen worden doorlopen en hoe het bedrijf omgaat met partners, leveranciers en medewerkers. De vervoerder moet aantonen dat al deze zaken hebben geleid tot positieve ontwikkelingen op vier aandachtsgebieden: uitvoering & financiën, klanten, werknemers en maatschappij.

De aanbesteding zelf bestaat uit de Invitation to Tender, die te vergelijken is met een programma van eisen. Het bestaat uit zo’n zestig ‘Bid Initiatives’ of projectplannen. Die projectplannen worden opgesteld aan de hand van de ‘Radar beoordelings- en beheersmethode’. Vijf bestanddelen vormen samen radar: results, approach, deployment, assess en refine. Zo ontstaat een geïntegreerde aanpak waarbij de vervoerder moet beschrijven hoe hij de doelen (results) van de overheid zal bereiken, welke maatregelen hij neemt (approach), hoe ze geïmplementeerd worden (deployment) en hoe hij ze gaat monitoren en bijsturen (assess and refine).

Maatregelen aantonen
De vervoerder moet de voorgestelde maatregelen aantonen aan de hand van resultaten uit andere concessies. Als een vervoerder bijvoorbeeld 98 procent punctualiteit belooft maar dat percentage op geen enkele manier haalt in andere concessies, dan levert dat weinig punten op. Omgekeerd geldt hoe meer bewijs, hoe meer punten. Ook de invoering van het aanbod moet de vervoerder bewijzen aan de hand van successen elders. Zijn de diensten al eerder binnen deze termijn geboden? Tegen vergelijkbare kosten? Met een vergelijkbare bezetting?

Voor- en nadelen
De radar-aanpak kent voor- en nadelen. Hét voordeel is dat de vervoerder zowel bij de aanbesteding als tijdens de concessie moet innoveren, zonder dat de overheid die innovaties hoeft voor te schrijven. Britse vervoerders kunnen zich niet meer permitteren om tijdens de concessie achterover te leunen, ze moeten zich permanent blijven verbeteren. Een ander voordeel is dat hun deelplannen in samenhang worden beoordeeld: alles moet in dienst staan van de doelen (results) die de overheid wil behalen. In de eerste rondes haalden de vervoerders rond de 300 van de maximaal 1000 punten. Nu ligt de gemiddelde score al rond de 650 punten. De vervoerders worden dus steeds beter.

Critici beweren dat radar juist innovatie remt omdat vervoerders hun bieding moeten onderbouwen met bewijs, waardoor nieuwe innovaties geen punten scoren. Hier staat tegenover dat vervoerders ook bewijsmateriaal van bijvoorbeeld leveranciers of uit proeven mogen aandragen. Ook kan Radar een barrière vormen voor vervoerders die nog nooit met die aanpak hebben gewerkt.

Toepassing in Nederland
Het EFQM-raamwerk met de radar-aanpak bestaat al 20 jaar en beoordeelt niet alleen de bieding, maar ook de bedrijfsprocessen. Het past binnen de Wet personenvervoer 2000. Bestuurders, beleidsambtenaren en adviseurs op het gebied van ov-aanbestedingen moeten wel vertrouwd raken met het gedachtegoed. De aanpak lijkt ook toepasbaar in Nederland, tijdens de aanbesteding en tijdens de concessie.

Tijdens aanbesteding
Ov-autoriteiten eisen bij een aanbesteding talrijke plannen van vervoerders: een vervoerplan, materieelplan, marketingplan, personeelsplan, invoeringsplan. Aan elk plan hangt de ov-autoriteit gunningscriteria. Daarmee stuurt de overheid de plannen die de vervoerders gaan inleveren in een bepaalde richting. Het grote aantal plannen kan omlaag. Dat bevordert de samenhang tussen de plannen en geeft de vervoerder meer vrijheid om zelf accenten te leggen. De ov-autoriteit kan dan punten toekennen aan output (reizigersgroei) in plaats van input (meer bussen op lijn 140).

Tijdens concessie
De winnende vervoerder heeft in zijn bieding toezeggingen gedaan over doelen, aanpak, werkwijze, kritieke prestatie-indicatoren en monitoring. De ov-autoriteit kan ervoor kiezen om elk jaar te toetsen of de vervoerder alles waarmaakt, gekoppeld aan een bonus-malusregeling. Deze aanpak kan leiden tot meer vrijheid en flexibiliteit voor de vervoerder en kan de vervoerder prikkelen tot meer innovatie. De ov-autoriteit moet daarbij terughoudend en helder zijn.

Radar is niet per se het ei van Columbus. Maar de gedachte erachter spreekt ons aan: vrijheid geven, terwijl je effectief blijft sturen op wat je wilt bereiken. Je bekijkt alles in samenhang; niet alleen wat de vervoerder gaat doen, maar ook naar hoe hij het gaat doen.

Didier van de Velde is directeur van inno-V en verbonden aan de TU Delft (Faculteit Techniek, Bestuur en Management).

David Eerdmans is adviseur bij inno-V.