‘Vernieuw wijze van aanbesteden’

Het regionaal openbaar vervoer in Nederland is grosso modo van hoge kwaliteit en kan de vergelijking met het buitenland goed doorstaan. De aanbestedingen in het ov, vanaf de invoering van de Wet personenvervoer 2000, hebben de sector en de reizigers veel goeds gebracht. Het regionaal ov is efficiënter, de kwaliteit is verhoogd en de aanbestedende overheden hebben meer waar voor hun geld gekregen. Maar door de aanhoudende druk op de prijs hebben de vervoerbedrijven moeten bezuinigen op creativiteit en verbetering van de dienstverlening.

Door de wijze van aanbesteding is de focus steeds meer op kostenminimalisatie komen te liggen in plaats van (gezamenlijke) waardecreatie. De marges zijn klein geworden, het vet is van de botten. Vernieuwing is daardoor onvermijdelijk. De meeste regio’s hebben inmiddels tweemaal een aanbesteding doorlopen en bereiden zich voor op een derde ronde. Het ideale moment dus om na te denken over vernieuwing van aanbestedingen.

Klantgerichter
Het openbaar vervoer moet nieuwe wegen inslaan om de kwaliteit van de dienstverlening te verhogen en innovatie te stimuleren. Het bestaande openbaar vervoer, hoe goed ook, voldoet maar ten dele aan de maatschappelijke vraag. De frequenties in de stedelijke gebieden zijn niet hoog genoeg, de overstap kan beter, de dienstverlening moet klantgerichter en het potentieel van ict kan beter worden benut.

Bestuurders en politici uiten hun ongenoegen over het gebrek aan perspectief en vernieuwing van binnenuit. Door (schijnbaar) wettelijke beperkingen ontbrak het lang aan mogelijkheden om veranderingen af te dwingen. De urgentie van vernieuwing wordt versterkt door de tekorten in de exploitatie en de teruglopende subsidie van het Rijk. Politiek groeit de weerstand om exploitatietekorten af te dekken, want subsidies leiden niet altijd tot het gewenste maatschappelijk rendement. En als er al geld in het ov moet worden gestoken dan liever in infrastructuur (busbanen, stations, transferia) en in voorzieningen (fietsenstallingen, reisinformatiesystemen). Steeds meer dringt het besef door dat ‘de bus’ vooral een dure voorziening is.

Streaming technologie
Lange tijd was er geen alternatief. Daarom hielden overheden vast aan bestaande voorzieningen, de gele bus die grotendeels leeg over het platteland rijdt. Ict, die vervoer op afroep mogelijk maakt, leidt in razend tempo tot nieuwe concepten zoals Uber, BlaBla in Frankrijk, Bridj in Boston en Kutsuplus in Helsinki. Ze vormen een regelrechte bedreiging voor het strikt gereguleerde ov. Voor studenten en jongeren zijn deze flexibele vormen van gedeeld vervoer precies wat ze zoeken: relatief goedkoop, snel en beschikbaar op het moment dat je ze nodig hebt. En ze zijn vooral hip. Het imago van dit vervoer staat in sterk contrast met het poor men’s imago van het ov, vooral onder niet ov-gebruikers.

Mobiliteit op afroep en voorzieningen als Uber lijken alweer te worden ingehaald door concepten met streaming technologie, waarbij vervoermiddelen worden ingezet die al onderweg zijn. Reisinformatie-apps bieden beschikbare capaciteit aan via real-time streaming. Technologische vernieuwing leidt dus tot nieuwe vervoerconcepten. Om ze in de markt te zetten worden andere businessmodellen ontwikkeld.

Vernieuwing versnellen
Het regionaal ov zal moeten meebewegen met deze ontwikkelingen. Een van de sleutels ligt in de wijze van aanbesteden. Doorgaan met de bekende wijzen van aanbesteden leidt tot stagnatie en verlies van marktaandeel. Bij de huidige manier van aanbestedingen is van innovatie alleen sprake tijdens de biedingsfase, daarna zit alles voor jaren op slot. Vervoerders hebben meer behoefte aan flexibiliteit, zodat ze gedurende de looptijd van een concessie kunnen inspelen op de laatste ontwikkelingen. Nieuwe aanbestedingsvormen zoals het door het KpVV ontwikkelde Bestek van de toekomst spelen hierop in.

De vraag is echter of nieuwe varianten op de bestaande aanbestedingsvorm soelaas bieden. Beproefde inkoopvormen uit andere sectoren kunnen de vernieuwing versnellen en meer uit de markt halen. Voorbeelden zijn de concurrentiegerichte dialoog en de best value procurement (zie hieronder). Europese regelgeving maakt deze nieuwe inkoopvormen binnenkort juridisch mogelijk. Overigens biedt ook het experimenteerartikel uit de Wet personenvervoer nu al mogelijkheden.

Locked-in-systeem
De vernieuwing van het regionaal ov in Nederland komt niet vanzelf tot stand. Het ov is een gesloten systeem door ingesleten geïnstitutionaliseerde verhoudingen en hoge drempels voor nieuwe toetreders. Elke vernieuwing die de bestaande balans verstoort stuit op weerstand. Bestuurders en ambtenaren houden liever vast aan het bekende, want de maatschappelijke weerstand tegen vernieuwing groot is.

Bestuurskundigen noemen de situatie waarin het ov verkeert een locked-in-systeem. Vanuit de bestaande verhoudingen komt geen impuls tot vernieuwing. De verandering moet dus van buiten komen. De oplossing ligt in het naar binnen brengen van nieuwe spelers. Andere inkoopvormen maken het mogelijk dat nieuwe partijen hun intrede doen in de sector. Creatieve partijen met nieuwe businessmodellen kunnen worden gekoppeld aan bestaande vervoerders die over vervoerkundige expertise, personeel, materieel en geld beschikken.

Nieuwe toetreders
Kennisinstituten kunnen innovaties introduceren via de Triple Helix: de samenwerking tussen overheden, kennisinstellingen en bedrijfsleven. Zo ontstaan allianties en consortia die diensten kunnen aanbieden en inspelen op innovatieve technologieën, nieuwe businessmodellen en veranderende behoeftes van klanten. En dat doen ze dan niet alleen bij de start van een nieuwe concessie, maar gedurende de hele looptijd.

Opdrachtgevers in het ov zullen die vernieuwing mogelijk moeten maken. Zij moeten nieuwe toetreders toelaten, beter nog: moeten aanmoedigen om mee te doen, al dan niet in combinatie met bestaande vervoerders. Om nieuwe spelers een echte kans te geven zullen de spelregels, of de inkoopvormen, moeten worden aangepast. Daarvoor moeten ov-autoriteiten zich verder ontwikkelen en professionaliseren. De schaalvergroting aan de kant van de opdrachtgevers, die nu gaande is, biedt hiervoor een ideale gelegenheid.

De opgave waar het regionaal ov voor staat is niet eenvoudig. Maar doorgaan op de bekende weg zal niet leiden tot vernieuwing. De sector staat, na de introductie van de Wet Personenvervoer 2000 vijftien jaar geleden, opnieuw voor grote veranderingen. Ditmaal wordt de verandering niet afgedwongen door institutionele wijzigingen maar door disruptieve technologieën en nieuwe businessmodellen. De grote vraag is of de sector en de ov-autoriteiten in staat zijn dit vernieuwingsproces zelf te organiseren of dat ze uiteindelijk van buitenaf zullen worden gedwongen.

Concurrentiegerichte dialoog en best value procurement
Zowel de concurrentiegerichte dialoog als best value procurement is een alternatieve vorm voor het in de markt zetten van, in dit geval, ov-diensten. Bij een concurrentiegerichte dialoog staat de vraag centraal en niet de (vooraf bepaalde) oplossing. Uitgangspunt is dat marktpartijen beter in staat zijn om tot een effectieve oplossing te komen en dat de aanbestedende overheid hiervoor ruimte biedt. De overheid beperkt zich tot het formuleren van een uitdagende vraag en het bepalen van de randvoorwaarden, waaronder het budget. In een dialoog tussen aanbestedende overheid en inschrijvende partijen wordt de beste oplossing en bijbehorende aanbieder stapsgewijs geselecteerd. Een voorbeeld van een concurrentiegerichte dialoog is een project van Rijkswaterstaat: de ondertunneling van de A2 in Maastricht in combinatie met gebiedsontwikkeling in het omliggende gebied.

Best Value Procurement (BVP), ook wel prestatie-inkoop genoemd, is een aanpak die uitgaat van de meeste waarde voor de laagste prijs. Ook bij deze methode is de gedachte dat de dienstverlener, de vervoerder, het beste weet hoe hij tot een zo goed mogelijk oplossing of prestatie kan komen. Inschrijvers worden zo geprikkeld om zich te onderscheiden door hun expertise. De aanbestedende overheid faciliteert en monitort het proces. Rijkswaterstaat heeft BVP beproefd bij het programma Spoedaanpak Wegen van minister Eurlings. Ook ProRail experimenteert ermee. Verder wordt BVP toegepast bij de inkoop van complexe ict-trajecten.

Derck Buitendijk is adviseur bij Berenschot