Wat te doen aan vastlopende infra?

Het is niet alleen vol op het spoor en de weg, maar de infrastructuur is ook erg oud. Dus moeten we veel vervangen én uitbreiden. Hoe gaan we dat klusje klaren? “We moeten ons erop voorbereiden dat het eerst slechter gaat, voordat het beter wordt."

Dit artikel is eerder gepubliceerd in OV-Magazine 3/2021. Wilt u OV-Magazine voortaan op papier of digitaal ontvangen? Neem dan een abonnement.

Om de omvang van de vervangingsopgave te illustreren, schetst TU Delft-professor Wijnand Veeneman een korte tijdslijn: zo’n honderd jaar geleden, na de Eerste Wereldoorlog, werd de basis voor de huidige weginfrastructuur gelegd. Bijna tachtig jaar geleden volgde het spoor, na de Tweede Wereldoorlog. En zo’n vijftig jaar geleden kreeg ook het aantal snelwegen een enorme boost. Dat moet de komende jaren dus allemaal vervangen worden. Die vervanging vergt een lange adem, vertelt Veeneman, ook wetenschappelijk directeur van Next Generations Infrastructure (NG Infra). “De basis van de vervanging is niet zo ingewikkeld, maar de consequenties en afhankelijkheden maken het ingewikkeld. Kijk naar de Ertms-opgave van ProRail op het spoor, die loopt tot 2050. En dat is nog maar één van de vele infra-opgaven.”  

Daarnaast weten we dat er enorme opgaven voor de deur staan, zoals de woningbouwopgave, stikstofproblematiek én de klimaatopgave. Dat stelt Hans Voerknecht, onderzoeker van ‘Een Integrale Kijk op Bereikbaarheid’. “Als we niets doen, zijn bestaande en nieuwe locaties straks niet meer bereikbaar. Daarom moeten we vooral de infrastructuur die er al ligt efficiënter benutten.” 

Babyboom-infra. Zonoemt Erik Verroen het naoorlogse wegennet. De topadviseur bij Rijkswaterstaat en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) houdt zich bezig met netwerkontwikkeling en de herontwikkeling van het wegennet. “De vervanging zit hem vooral in het beton en staal van kunstwerken, zoals bruggen, viaducten en tunnels. Dat is echt een kritiek onderdeel van de infra, en vanwege intensief gebruik dreigt functieverlies.” Daarnaast is ook de veel jongere ICT-infrastructuur nodig aan vervanging toe. “We worden steeds afhankelijk van digitale systemen, dus de eisen worden erg snel veel hoger, bijvoorbeeld rond cybersecurity.” 

‘De maatschappij gaat dit ingewikkeld vinden’ 

Veeneman waarschuwt dat we de komende decennia rekening moeten houden met meer onderhoudswerk, om alleen de functionaliteit te behouden die we nu hebben. “Als systemen uitvallen, zoals een aantal jaar geleden de Merwedebrug voor een aantal maanden, is het land te klein. Dan krijgen we enorme toestanden. Maar we móéten gaan vervangen, anders stort een brug nog eens in zoals in Genua gebeurde. Als maatschappij gaan we ervan uit dat infrastructuur functioneert. Maar zo vanzelfsprekend is dat niet.” 

Wijnand Veeneman: 'We moeten accepteren dat het misschien eerst slechter gaat, voordat het beter wordt’

Hoewel infrabeheerders ProRail en Rijkswaterstaat er klaar voor lijken te zijn, is de maatschappij dat volgens Veeneman nog niet. “De maatschappij verwacht meer, sneller en beter, maar het woord vervangingsopgave moet echt nog tussen de oren komen. We gaan een periode in waarin we vooral moeten investeren om te behouden wat we hebben en moeten accepteren dat het misschien eerst wel slechter gaat, voordat het beter wordt. Het mobiliteitslandschap gaat er echt anders uitzien.” 

Ga uit van het hele systeem 

Maar de vervangingsopgave is nog maar één. In grote lijnen zijn er drie knoppen waaraan we kunnen draaien om de infrastructuur draaiende te houden: bijbouwen, beprijzen en beter benutten. Waaraan kunnen we het beste draaien? “Benutten”, zijn Verroen, Veeneman en Voerknecht eensgezind. Wijnand Veeneman: “Veel economen zijn fan van beprijzen, maar daarmee creëer je een tweedeling waarin alleen de rijkere mensen in de spits kunnen reizen en minder bedeelden niet. Bouwen is ruimtelijk gezien ingewikkeld en bovendien duur. Ik geloof het meeste in het doorkoppelen van bestaande systemen, waardoor reizigers op veel meer plekken kunnen komen met hetzelfde systeem. Vanuit Spijkenisse kan ik tegenwoordig rechtstreeks naar Rotterdam Centraal. Dan denk ik er niet eens meer aan om de auto te nemen.” 

Hans Voerknecht merkt dat het huidige wegsysteem erg inefficiënt wordt gebruikt. “Een auto neemt gemiddeld 200 m2 in op de weg, terwijl in bussen meerdere personen dezelfde hoeveelheid m2 innemen. Als we investeren in meer infra voor auto’s, investeren we in een inefficiënt systeem.” Volgens de IenW-topadviseur Verroen verschuift het beeld bij het ministerie van ‘meer asfalt’ naar ‘het asfalt beter benutten’. “Lang was de gedachte: ov gaat over rails. Maar ov gaat ook over het asfalt, met Bus Rapid Transit (BRT) als drager van die discussie. Bij de herontwikkeling van het wegennet zouden we daar ook op in moeten zetten. Het voordeel van bussystemen is dat je ze in fasen kunt doorontwikkelen. Met rail creëer je in één keer een grote schaalsprong, terwijl we met bus meerdere schaalsprongen in stappen kunnen realiseren.” 

“We zijn bezig met een redesign van het huidige wegennetwerk”, vervolgt hij. “Dat moet ook bijdragen aan het verbeteren van het ov in stedelijk gebied en stedelijke netwerken. Bijvoorbeeld met bussen op de vluchtstrook, zoals in Groningen. Vanwege de geografie met een stedelijk gebied en daaromheen ruraal gebied, is dat een voorbeeld voor heel Nederland. Het tramproject in 2013 is daar mislukt, omdat er te weinig gebundelde vervoervraag in de regio is. Dus zetten ze in op hoogwaardige bussystemen. Daar hebben ze speciale op- en afritten voor de bus aangelegd, waardoor het veel comfortabeler wordt. Zo willen we ook toewerken naar een multimodaal en hoogwaardig wegennet. We denken ook aan dynamische busstroken, die we voor bepaalde doelgroepen kunnen inzetten.” 

Voerknecht benadrukt daarnaast het belang van bijbouwen, zoals de spoorcorridor Utrecht – Breda en BRT-systemen in Noord-Brabant. “Daarmee wordt mobiliteit beschikbaar voor veel mensen, die nu nog niet zo mobiel zijn.” Nieuwe ov-systemen moeten vooral inzetten op comfort, vindt hij. “Neem de RandstadRail, die wint het qua comfort van de auto. Reizigers ontdekken dat ov het qua comfort ruim wint van de auto, waardoor zelfs verstokte autofielen vaak liever de Randstadrail nemen dan de auto.” 

Een andere kijk op bereikbaarheid 

De manier hoe we naar infrastructuur kijken moet veranderen, vindt ook Wijnand Veeneman. En dat gaat steeds vaker de goede kant op. “Vroeger bouwde men eerst huizen en kwam de infrastructuur later wel. Maar dat kan niet meer. Men bouwt alleen nog huizen, waar de infrastructuur al ligt. Dat betekent dat we op tijd moeten nadenken over de infra-capaciteit en daarvoor moeten we die integrale opgave goed  in beeld krijgen.” 

Voerknecht vindt dat meetmodellen zoals de Maatschappelijke Kosten/Baten Analyse (MKBA) tekort schieten, omdat ze voornamelijk de reistijdwinst berekenen. Dat vergroot louter de ongelijkheid tussen bevolkingsgroepen. “Die methode is bedacht vanuit het vervoersysteem, maar niet vanuit de gebruiker. Ik heb dat nooit begrepen.” Samen met het CROW ontwikkelde hij een nieuw meetinstrument, met als treffende naam ‘Een Integrale Kijk op Bereikbaarheid’. De meetmethodiek, die nog in ontwikkeling is, maar al wel wordt gebruikt in steden als Breda en Tilburg, maakt het aantal nieuwe economische arbeidsplaatsen inzichtelijk dat bereikbaar wordt.

Hans Voerknecht: 'In Brabant ben je de sjaak als je geen auto hebt en dat geldt voor veel mensen in binnensteden, met name in Tilburg’

Een voorbeeld. “In sommige buurten bezit zo’n 60 procent van de huishoudens geen auto en heeft vrijwel iedereen een laag inkomen. Uit ons onderzoek blijkt dat inwoners van deze buurten minder ontplooiingsmogelijkheden hebben dan inwoners van buurten met hogere inkomens. Door het geringe bereik kunnen ze ook moeilijker aan werk komen. De ongelijkheid ten opzichte van mensen met een hoog inkomen, met vaak een goede reiskostenvergoeding en soms een auto van de zaak is heel groot. Het huidige mobiliteitsbeleid vergroot die ongelijkheid alleen maar.”  

Een snelwegverbreding, zoals de A27, zorgt er volgens Voerknecht voor dat mensen die al een hoge bereikbaarheid hebben het nog beter krijgen, terwijl juist mensen met lage inkomens daar niet van profiteren. “In Brabant ben je de sjaak als je geen auto hebt en dat geldt voor veel mensen in binnensteden, met name in Tilburg. Uit analyses op systeemniveau blijkt dat alleen een verbeteringsslag van het ov hierin verbetering kan brengen. Daarmee wordt het totale systeem efficiënter.”  

Voerknecht houdt in zijn meetmethode rekening met vele variabelen die van invloed zijn op het reisgedrag, zoals tijdswaardering, inkomen en kosten. Vervolgens wordt een reis van herkomst naar bestemming inzichtelijk gemaakt per vervoermiddel. Daaruit komen de ervaren reistijd, comfort en kosten per vervoermiddel naar boven. “In de praktijk zijn de variabele kosten voor auto zo’n 12 cent per kilometer, maar inclusief aanschaf kost het eigenlijk 40 cent per kilometer. Terwijl het gebruik van het ov vrijwel alleen maar variabele kosten kent. Mede daardoor wordt het ov te weinig benut. Voor de mensen die een auto kunnen betalen zijn de variabele kosten van de auto vaak lager en voor de mensen die zich geen auto kunnen veroorloven is het ov te duur. De huidige manier van het toerekenen van de kosten zorgt dat het systeem niet efficiënt gebruikt wordt.” Daarom pleit Voerknecht ook voor een kilometerheffing. 

Met de meetmethode ‘Een Integrale Kijk Op Bereikbaarheid’, die het CROW al adopteerde en die ook het Planbureau voor de Leefomgeving ondersteunt, kunnen beleidsmakers meteen praktisch aan de slag, vervolgt hij. “Dit is geen vervanging van de MKBA, maar een toevoeging daarop. Mijn doel is om dit open source-platform bij Rijkswaterstaat onder te brengen, zodat iedereen het kan uitbouwen: een soort Wikipedia-idee.” 

Cross-sectoraal werken 

Het samenwerkingsverband NG Infra draagt bij aan een andere manier om infrastructurele opgaven te tackelen, stelt wetenschappelijk directeur Wijnand Veeneman. NG Infra is een samenwerking van Alliander, de Port of Rotterdam, ProRail, het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Schiphol en Vitens. Veeneman: “De Omgevingswet komt er aan, hoewel hij steeds wordt uitgesteld. Die wet schrijft voor wat we allemaal moeten doen. Als het gaat over integraler werken knikt iedereen leuk ‘ja’, maar hoe gaan we dat dan doen? Je kunt wel zeggen: ‘We willen meer BRT’. Maar hoe ga je BRT-systemen bouwen zonder een goede stroomvoorziening? Wij ontwikkelen daar tools voor.” 

NG Infra doet onderzoek om mobiliteit te koppelen aan energie, water en woningbouw. “De verkeersleiding van ProRail moet zich niet druk hoeven maken over het stroomnetwerk. Binnen NG Infra optimaliseren de organisaties de samenwerking, ieder vanuit zijn gefragmenteerde domein. In het verleden planden ProRail en Rijkswaterstaat hun onderhoudswerk in vakantieperiodes rustig rond Schiphol. Dat zorgde natuurlijk voor problemen, want dan gaan mensen op vakantie of komen juist terug. Schiphol zit ook in onze samenwerking. Nu wordt er dat een uitzondering gemaakt.” 

Zijn we niet veel te laat? 

Zoals het nu klinkt, is zo’n integrale samenwerking heel logisch. De onvermijdelijke vraag is dan: zijn we eigenlijk niet veel te laat? Veeneman vindt dat te opportunistisch. “Met de kennis van nu had je veel dingen natuurlijk eerder willen doen. Maar de sector verandert niet van vandaag op morgen, dat is een langzaam proces. We moeten alleen dit proces wel vasthouden, want het integrale zit nog niet in ons denken. Daarom wil ik als wetenschapper ook kritisch naar het proces blijven kijken.” 

Erik Verroen: ‘We ontwikkelen nu een Mobiliteitsvisie 2040. Ja, dat is wel laat, want we hebben nog maar 20 jaar’

Binnen het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat wordt nog altijd vrij sectoraal gewerkt. Zo is er niet alleen een Toekomstbeeld OV, maar ook een Toekomstbeeld Fiets en sinds kort ook een Toekomstbeeld Auto. Hans Voerknecht daarover: “In een advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) staat ook dat die sectorale benadering niet meer van deze tijd is. Veel integrale projecten, zoals Beter Benutten, sterven helaas naar een aantal jaar weer een stille dood.” 

Erik Verroen erkent dat het overkoepelende verhaal vaak nog ontbreekt. “Begin deze eeuw ontwikkelden we een structuurvisie Infra en Ruimte, maar daarna heeft het lang stilgelegen. Nu hebben we een Mobiliteitsschets 2040, maar dat is nog een beetje een allemansvriend en geeft weinig richting. We ontwikkelen nu een Mobiliteitsvisie 2040, waarin we de koppeling met woningbouw en de energietransitie maken. Het gaat van modaliteit naar mobiliteit. Ja, dat is wel wat laat. We hebben nog twintig jaar, maar in de infrastructuur betekent dat eigenlijk al morgen. Dat is krap, dus moeten we scherpe keuzes gaan maken. Bijvoorbeeld over waar we verkeersruimte voor de auto en-of de bus willen creëren.” 

Amerikaanse toestanden

Veeneman is blij te horen dat er een integrale Mobiliteitsvisie wordt ontwikkeld, maar vraagt zich af hoe dat binnen de organisatie uitpakt. “Aan de top zien ze de waarde wel, maar het moet ook landen bij het ambtelijk apparaat daaronder. Zo’n integraal toekomstbeeld is nog niet dé oplossing. Ik ben benieuwd waartoe het leidt. Als ze de infrastructuurlijnen en financieringslijnen ook koppelen, zeg ik alleen maar: ‘Yes please!’”  

En komt het dan allemaal wel goed? Veeneman verwacht het wel. “Ik ben kritisch op lijstjes, maar volgens een lijstje van het World Economic Forum is alleen de infrastructuur in Singapore van betere kwaliteit. Maar om voorop te blijven lopen, moeten we dus vooral investeren in die vervangingsopgave. Anders krijgen we Amerikaanse toestanden waarbij de boel op instorten staat.” 

Verroen, ten slotte: “Nederland heeft een goed fiets-, auto- en ov-netwerk. Ons systeem is al behoorlijk multimodaal, dus nu is het de vraag waar we de nieuwe stap gaan zetten, hoe we de capaciteit beter gaan benutten. Ik denk dat we ons niet teveel moeten focussen op één modaliteit. De samenhang is cruciaal.”