Waarom aanbesteden als je tevreden bent?

Eens in de 8 à 10 jaar geeft een decentrale overheid een concessie uit. Op basis van concurrerende inschrijvingen krijgt één vervoerder het alleenrecht op het ov. Dat betekent dat in de concessievoorwaarden rekening moet worden gehouden met de belangen van de drie geledingen: overheid, vervoerbedrijf en consument. De overheid doet zijn best om de belangen van de consument te dienen door voorwaarden te stellen aan bijvoorbeeld de tariefhoogte en de bereikbaarheid van kleine kernen.

Bijstellingen tijdens de looptijd van de concessie komen moeizaam tot stand. Het optimaal afstemmen van vraag en aanbod gebeurt alleen bij het begin van de concessie. Dat kan anders! De overheid zou meer de rol van marktmeester op zich kunnen nemen door voortdurend te letten op een goede afstemming tussen vraag en aanbod. Aan reizigers vraagt de overheid regelmatig of ze nog steeds tevreden zijn met het ov-aanbod. Dan hoeft de overheid in het bestek minder op de stoel van de consument te gaan zitten. Het vraagt wel om een sterkere organisatie van de consumenten. De huidige organisatiegraad is nu erg laag. De consumentenorganisaties krijgen in de nieuwe benadering ook meer verantwoordelijkheid. In plaats van de lineaire relatie overheid-vervoerder-consument komt een evenwichtiger driehoek tot stand (zie afbeelding).

Concessie verlengen  Vervolgens kunnen we nog een stap verder gaan. Als de consumenten, opdrachtgever en opdrachtnemer tevreden zijn, waarom dan niet de concessie verlengen? Er is immers al sprake van een marktconforme prijs. Verlengen kan in principe met instemming van de drie partijen. De looptijd van de concessie wordt dan mede afhankelijk van de tevredenheid van de consument. Die verlenging kan telkens met een periode van enkele jaren. Want waarom zou de concessie na tien jaar moeten stoppen? Is het niet eigenaardig om opnieuw te gaan aanbesteden als iedereen tevreden is? De reden is natuurlijk een afgesproken Europese richtlijn die we in Nederland in regelgeving hebben verankerd. Maar als die regel niet bevalt, mag die toch ter discussie worden gesteld? Behalve dat het onzin is om opnieuw aan te besteden terwijl iedereen tevreden is, kost het ook veel geld. Hoeveel weten we niet precies. Het zou niet gek zijn daar eens onderzoek naar te doen.

Terugverdientijd 
Een concessie met een open eind heeft nog een ander voordeel: het stimuleert innovatie. Naarmate de concessie vordert wordt de terugverdientijd korter. Juist door te innoveren kunnen vervoerders consumenten tevreden houden en dat lukt beter als de concessie kan worden verlengd.

Vervoerders zijn elkaars concurrenten en dus zullen zij innovatie niet gezamenlijk oppakken. Sterker nog, zij zullen de resultaten liever voor zich houden, want dat kan hen een voorsprong geven bij nieuwe inschrijvingen. Die houding is te begrijpen vanuit hun commerciële belang, maar is niet wenselijk in maatschappelijk opzicht. In het ov gaat immers flink wat overheidsgeld om. Hoe kunnen we die patstelling doorbreken? Ik zie twee oplossingen.

Ten eerste: in de concessievoorwaarden nemen we op dat innovatieresultaten bekend worden gemaakt. Dat geldt dan bijvoorbeeld ook voor ervaringen en het gebruik van nieuwe reisproducten. De prikkel om te innoveren zal wellicht minder groot worden, omdat het vervoerbedrijf zich minder makkelijk kan onderscheiden. Maar het wordt voor vervoerders weer interessant als innovatie tot meer (tevreden) klanten leidt.

Een tweede oplossing is een klein deel van de exploitatiebijdragen afromen voor een centraal innovatiefonds. Daaruit kunnen dan nieuwe initiatieven worden ondersteund. Openbaarheid van de resultaten is een logische voorwaarde. Met deze twee manieren bereiken we ook meer samenwerking. In beide gevallen profiteert de hele sector. Dat lijkt me winst.

Een centraal innovatiefonds ligt natuurlijk gevoelig. Wie garandeert bijvoorbeeld dat de regio daar ook zelf van profiteert? Het doet een beetje denken aan het EU-model waarbij lidstaten contributie afdragen en weer subsidies uit Brussel kunnen krijgen als ze voldoen aan de EU-doelen. Niet alle gedeputeerden zullen blij zijn als er regionaal geld naar spoor- of tramlijnen gaat. Toch kan een gezamenlijke inspanning voordeel bieden. We zouden kunnen beginnen met een beperkt budget.

Landelijke afspraken 
Dat brengt mij op mijn laatste punt: gemeenschappelijke besluitvorming bij een gedecentraliseerd besturingsmodel. In de Wp2000 heeft het Rijk alle bevoegdheden overgedragen aan regionale overheden. Maar in het belang van de reiziger moeten ook afspraken worden gemaakt over concessiegrenzen heen.

Het voortouw voor grensoverschrijdende afspraken ligt natuurlijk bij de regionale overheden en de vervoerbedrijven. Landelijk geldende afspraken komen echter moeizaam tot stand. De resultaten die het Nationaal Openbaar Vervoer Beraad (NOVB) en de regionale platforms (ROVB's) boeken, zijn niet overweldigend. Daarvoor zijn enkele oorzaken aan te wijzen:
Landelijk afspraken beperken de bewegingsruimte van een regiobestuurder. Toch zijn landelijke afspraken soms reuze handig. Als een provincie een verkeers- en vervoerplan maakt zijn immers ook de landelijke verkeersregels van toepassing.

Commerciële belangen van vervoerders kunnen een obstakel vormen. Zij zullen niet enthousiast zijn als landelijke afspraken niet aantoonbaar leiden tot meer opbrengsten maar wel tot extra kosten. De Wp2000 is gebaseerd op marktwerking, het is dan ook niet vreemd dat vervoerders zich daar naar gedragen.

Als een item op de agenda van de Tweede Kamer komt, wil er nog wel eens iets tot stand komen. De minister legt het verzoek in de sector neer waarna er vaak voldoende politieke druk is om tot afspraken te komen. Vrijwel alle NOVB-besluiten zijn tot stand gekomen omdat de kwesties eerst in de Tweede Kamer aan de orde zijn gesteld. Het zou wenselijk zijn dat de sector zelf en op eigen initiatief meer tot stand weet te brengen.

Centraal bestuur 
Hoe krijgen we dan meer doorzettingsmacht? Door een centraal bestuur van regionale overheden. Dat klinkt logisch, maar een regionale bestuurder geeft niet zomaar mandaat weg aan een bestuur dat wordt gevormd door bijvoorbeeld een wethouder van een vervoerregio en een gedeputeerde. Als het bestuur snel rouleert (bijvoorbeeld om de twee jaar) wordt de kans op ongewenste besluiten in de regio al wat kleiner.

Als we het decentraal bestuur niet kunnen versterken, blijft het polderen in NOVB en ROVB met alleen een stok achter de deur van een wettelijke regeling door de minister. Maar dat is een zwaar middel. De Wp2000 wordt nu overigens aangepast om landelijke afspraken te kunnen afdwingen. Eén bestuur voor al het regionale ov is mijns inziens noodzaak. Misschien valt het te combineren met de gedachte van een centraal innovatiefonds.

Landelijke kaders 
Een aandachtspunt bij een centraal bestuur voor regionaal ov is de bevoegdheid. Landelijke afspraken moeten in alle decentrale concessies worden opgenomen. Overheden kunnen hun maatschappelijke verantwoordelijkheid vertalen in landelijke kaders. Die kaders omvatten bijvoorbeeld randvoorwaarden voor reisproducten, betaalmethoden, service aan klanten of informatieverstrekking op landelijk niveau. Een centraal bestuur kan dergelijke kaders als advies vaststellen die vervolgens decentraal in de nieuwe bestekken worden opgenomen. Ook bij verlengingen van concessies. Het duurt dan wel enige tijd voor het in heel Nederland is ingevoerd. Maar deze weg is nog altijd te prefereren boven nationale wet- en regelgeving.

Willem Bottenberg is beleidsmedewerker van DOVA, het samenwerkingsverband van veertien decentrale overheden. Op 1 april gaat hij met pensioen. Dit artikel heeft hij geschreven op persoonlijke titel.