Zo kan de concessiecultuur beter werken

In de ruim twintig jaar in- en aanbesteden zijn vervoerders en overheden steeds meer gaan samenwerken. Dat gaat steeds minder gepaard met wantrouwen, vinden vijf experts. Zij doen suggesties hoe het model beter kan werken.

Dit artikel is eerder gepubliceerd in OV-Magazine 4/2021. Wilt u OV-Magazine voortaan op papier of digitaal ontvangen? Neem dan een abonnement.

Sinds de introductie van marktwerking in Nederland heeft het ov grote efficiëntieslagen gemaakt, begint Henk Meurs. De oprichter van MuConsult en hoogleraar aan de Radboud Universiteit beschrijft de successen. “Sindsdien worden meer dienstregelingsuren (DRU’s) gereden bij gelijke budgetten. Ook stijgen de tarieven minder snel voor reizigers. Het inkoopproces is zowel vanuit aanbieders als overheden geprofessionaliseerd, waarbij overheden gedwongen worden om aan te geven wat ze vanuit maatschappelijk oogpunt belangrijk vinden. Daarnaast worden toegankelijke zero-emissiebussen sneller uitgerold dan voor mogelijk werd gehouden.” 

Ook Rob van Holten, medeoprichter van Qbuzz in 2008, ziet dat aanbesteden de kwaliteit van het ov louter goed heeft gedaan: “Marktwerking heeft zeker in de eerste jaren gezorgd voor meer efficiency, kostenbewustzijn en een vernieuwing van de vloot.” Marktordeningsdeskundige Arthur Kamminga, die onder meer de concessieloze vervoerder FlixBus op het Nederlandse toneel introduceerde, vult aan: “Vergelijk Nederland maar eens met België, waar echte marktwerking al jaren wordt tegengehouden. Als je het goed toepast staat marktwerking in dienst van de samenleving. In de meeste gevallen gaat dat ook zonder juridisch gedoe, maar het grote publiek hoort er alleen iets over wanneer het verkeerd gaat.” 

Te vaak een doel op zich 

Nico van Paridon, adjunct-directeur van de Vervoerregio Amsterdam, herinnert zich dat overheden en marktpartijen in het verleden vaker tegen elkaar procedeerden dan tegenwoordig. Meurs zag in de eerste jaren na invoering van de Wet personenvervoer 2000 dat er rechtszaken plaatsvonden om de uitleg van de nieuwe wetgeving aan te scherpen, maar de laatste tien jaar nauwelijks meer.  

Aanbestedingsjurist Petra Heemskerk, die menig tender begeleidde, ziet dat het aantal aanbestedingsgeschillen is afgenomen, maar dat er na gunning toch regelmatig  juridische problemen zijn: “Aanbesteden is te veel een doel op zich geworden. Inkopers hebben de taak aanbestedingen uit te voeren zonder dat er juridische escalatie volgt. Daarbij moet het kostenniveau zo laag mogelijk komen te liggen. Dat maakt een aanbesteding vaak onevenwichtig en  knellend voor de markt. Tegen scherpe voorwaarden worden partijengedwongen zo laag mogelijk in te schrijven. Dat klinkt leuk, maar uiteindelijk moet de markt zwarte cijfers kunnen schrijven. Als een partij dus te laag inschrijft, moet het na gunning wegen zoeken om alsnog geld te verdienen. En dat ervaart een aanbesteder als onbetrouwbaar gedrag.”  

Kamminga herkent de ‘frustratie’ dat sommige overheden het bestek dichttimmeren. “Het komt vaak voor dat ik met vervoerders in een aanbesteding mogelijkheden zie om het ov-aanbod te verbeteren, maar dat dit niet kan omdat de belangrijkste lijnen in het programma van eisen in beton zijn gegoten. Dat is frustrerend, maar ook een gemiste kans voor reizigers. Opdrachtgevers kunnen beter opschrijven wat ze graag willen en belangrijk vinden, om vervoerders vervolgens te vragen met een zo goed mogelijk plan te komen. De kwalitatieve beoordeling van die plannen zou het belangrijkste gunningscriterium moeten zijn.” 

Heemskerk vervolgt: “Dat de contracten zo dik zijn, komt doordat opdrachtgevers bang zijn dat de vervoerder aanspraak op bijbetaling vraagt. Hoe dikker het contract, hoe kleiner de kans dat het bij geschillen nog op tafel komt. Dikke contracten geven schijnzekerheid. Ik denk dat het korter kan: een goed contract is dun en leesbaar.” Meurs voegt eraan toe dat dat vooral een politiek vraagstuk is: “Vaak worden na bestuurlijk overleg extra ‘zekerheden’ ingebouwd.” 

Steeds langere contracten 

“In mijn ogen is het huidige model van aanbesteding al jaren achterhaald”, vervolgt Van Holten. “De drempel voor nieuwkomers om toe te treden is enorm, mede door de enorme investeringen voor bijvoorbeeld de elektrificatie van de busvloot. De daarmee gepaard gaande contractduur van tien jaar is een heikel punt. Opdrachtgevers clusteren hun mobiliteitstaken en concessies zijn te groot geworden om dynamische ondernemende toetreders een kans te geven, naast de hele specifieke eis dat je x-aantal jaren aantoonbare ov-ervaring moet hebben. Dat laatste kan juist ondervangen worden door aantoonbare ervaring in collectief contractueel personenvervoer.” 

Kamminga benadrukt dat ‘monsterconcessies’ die verschijnen vooral ‘draken van concessies’ zijn. “IJssel-Vecht loopt van Coevorden tot Almere en van Lemmer tot Barneveld. Dat levert schaalnadelen op en de risico’s stapelen zich op. Voor vervoerders staat zoveel op het spel dat het verkeerd gedrag uitlokt, dat zag je bij IJssel-Vecht en eerder in Limburg. Maar denk vooral aan de reiziger: een monsterconcessie levert nooit een winnaar op die voor ieder deelgebied de beste bieding heeft en is dus een niet-doelmatige manier van aanbesteden.” 

Doordat de toenemende concessieduur ervaart Van Paridon aanbesteden juist steeds meer als een manier van samenwerking. “Partijen snappen dat flexibiliteit nodig is om tot andere afspraken te komen. Ook de coronacrisis vereist inlevingsvermogen van alle partijen om samen uit dit dal te komen. Uiteraard zijn gesprekken daarover soms stevig: het gaat vaak over veel geld. Maar daar komen ook mooie dingen uit naar voren. Het is ook in het belang van de decentrale opdrachtgevers dat vervoerders over de concessieperiode rendement kunnen halen. Dat wordt wel eens vergeten.”  

Heemskerk betwijfelt of dit ook zo door de markt wordt ervaren: “Die decentrale opdrachtgevers hebben als de dominante partij toch vaak de mogelijkheid hun wil op te leggen zodat van echte samenwerking niet altijd sprake is.”  

Risico’s verminderen 

In 2024 staan veel noodconcessies op het punt om af te lopen. Dat kan ‘een duivels dilemma’ opleveren voor zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers, verwacht Heemskerk. “Het voorbereiden van een bieding is een tijdrovende, intensieve en kostbare klus. Bovendien kunnen vervoerders niet het risico lopen meerdere aanbestedingen te winnen: de implementatie is een heftige tijd en er kunnen niet meerdere implementaties samen worden uitgevoerd. Tegelijkertijd moet je wel meedoen aan tenders om continuïteit in werk te garanderen.” 

Van Paridon waarschuwt dat er iets aan de aanbestedingskalender moet gebeuren. “Als we niets aan doen, moeten vervoerders straks kiezen op welke concessies ze wel en niet gaan bieden - met alle ellende van dien. Zij krijgen met overbelasting van de biedingscapaciteit te maken en dat betekent een strijd tussen decentrale overheden.” Henk Meurs voegt toe dat landelijke afspraken nodig zijn: “Bij een te groot aantal aanbestedingen lopen overheden de kans dat concessies met een lagere kostendekkingsgraad, minder ontwikkelmogelijkheden of grotere risico’s minder succesvol worden dan anderen. Ik verwacht dat twee aanbestedingen per half jaar voor vervoerders haalbaar is.”  

De decentrale overheden werken momenteel aan een aangepaste aanbestedingskalender, gaat Van Paridon verder. “We willen toe naar een beperkt aantal aanbestedingen per jaar, netjes verspreid over de tijd. Hier en daar schuren we dan aan de letter van de Europese PSO-verordening, maar we werken wel in de geest van een gezonde marktwerking.” Meurs stelt voor dat het ministerie IenW bij de EU-commissie ervoor pleit om soepel met de richtlijnen om te gaan. “Het is immers in het belang van alle burgers om deze aanbestedingen te spreiden en geen onwil om aan te besteden.”  

Kamminga zegt dat de meeste Nederlandse ov-concessies sowieso niet voldoen aan het Europese juridisch kader. ”Bijna alle concessies zijn nog gebaseerd op het nationale principe dat concessies een exclusief recht voor een bepaald gebied geven. Dat kan eigenlijk niet meer, want volgens het Europese recht moet je nauwkeurig specificeren welke diensten met subsidie geleverd worden. Ongesubsidieerd vervoer mag überhaupt niet in een concessie. Op EU-niveau is bovendien afgesproken dat gesubsidieerd ov vrijwel altijd moet worden aanbesteed. Dit geldt vanaf eind 2023 ook voor spoorconcessies. Alleen het ministerie van IenW wil dat niet begrijpen, getuige het feit dat ze de Hoofdrailnetconcessie per 2025 opnieuw onderhands aan NS wil uitgeven.” 

Meer flexibiliteit 

Van Paridon noemt het eigenlijk ongewenst dat concessies steeds langer gaan duren, in een tijd dat de mobiliteitswereld erg snel verandert. De Handreiking Wendbare ov-concessies (zie pagina 18) beoogt rekening te houden met verandering in de vraag naar ov, beleidsprioriteiten en technologische ontwikkelingen, stelt Henk Meurs. “Daarbij worden duidelijke herijkingsmomenten benoemd. Bedrijven moeten meer gedurende de gehele concessieduur aanbiedingen kunnen doen, in plaats van alleen in het eerste jaar. Met de huidige systematiek en de beoogde en deels al ingebouwde mogelijkheden voor adaptiviteit  ontstaat een systeem waarmee iedere drie tot vijf jaar grotere veranderingen kunnen worden doorgevoerd.” 

Daarbij moet de concessie alleen over het basis ov-netwerk gaan, voegt hij er aan toe. “Er was een trend gaande naar mobiliteitsbrede concessies, maar die wordt teruggebogen. Alleen voelen zich overheden verantwoordelijk als het reguliere busgebruik niet efficiënt is. Flexibele vervoersystemen en deelmobiliteit, die samenkomen op hubs, kunnen uitkomst bieden. Alleen de afstemming met het doelgroepenvervoer blijft een zorgpunt: al decennialang wordt hierin nauwelijks vooruitgang geboekt. Aanvullende wensen over deelmobiliteit of flexibele collectieve systemen kunnen buiten de concessie worden geregeld. Dat biedt ook kansen voor kleine innovatieve marktpartijen.” 

Kamminga ziet vanuit het Europese recht geen bezwaren om in de aanbestedingsfase de vervoerders flexibiliteit te geven hoe de lijnvoering precies moet zijn. “Maar zodra het vervoerplan en de concessiebeschikking er liggen, is de omvang van de concessie wel tot die lijnen beperkt. Het Europese recht biedt de mogelijkheid om concessies te wijzigen, zolang het maar geen ‘wezenlijke wijzigingen’ betreft. Maar de decentrale overheden zijn überhaupt niet bevoegd om andere mobiliteitsdiensten in ov-concessies op te nemen.” 

Vertrouwen of niet? 

Heemskerk wijst erop dat voor wendbare contracten wel meer vertrouwen nodig is. “En daar schort het nu nog aan. De samenwerking tussen overheden en vervoerders moet inzet zijn van de procedure. Dat betekent dat er geen onredelijke voorwaarden moeten worden opgelegd, geen risico’s moeten worden verschoven naar de markt die niet te dragen zijn en we afspraken niet in beton moeten gieten. Daar staat tegenover dat de markt het vertrouwen van de overheid niet moet beschamen. En dat hoeft ook niet als de markt gewoon de kans krijgt winst te maken. In de samenwerking moet zonder meer geld kunnen worden verdiend.” 

Volgens Van Paridon is het echter geen kwestie van vertrouwen of niet. “De publieke wensen en commerciële belangen lopen soms parallel, maar wijken ook heel vaak af. Je wilt dan geregeld hebben hoe partijen tot een eindoordeel komen. Dus ook bij volledig vertrouwen van de markt moeten decentrale opdrachtgevers de spelregels formuleren hoe we met elkaar omgaan. Idealiter is het contract zo geformuleerd dat de vervoerder als vanzelf datgene doet wat de overheid wil bereiken.” 

Henk Meurs stelt dat de economische wetenschap verschillende inzichten oplevert in de wijze waarop opdrachtgevers bedrijven aansturen, waardoor meer prikkels aan bedrijven worden geleverd om maatschappelijke doelen te realiseren. 

Rolling stock companies 

Naast die wendbaarheid van concessies zit de kern van het probleem volgens Van Paridon in de terugverdientijd van de activa. “Na de privatisering van het spoor in Engeland ontstonden rolling stock companies. Daarmee worden de activa losgekoppeld van de exploitatie en dus ook van de concessieduur, waardoor kortere concessies mogelijk zijn. Volgens mij moeten we kijken naar een dergelijke leasemarkt voor ZE-bussen, want die activa zijn bij aanschaf duur. Eigenlijk is het ongewenst dat concessies vijftien jaar gaan duren, zoals ik al zei. De beschikbaarheid van bussen wordt dan een service, die een vervoerder of opdrachtgever kan inhuren. In andere sectoren is dit al heel gangbaar. ZE-bussen hebben een hoge kapitaalsbehoefte en vragen relatief weinig onderhoud. Ik ben benieuwd welke marktpartijen hier in durven te stappen.” 

Ook Van Holten ziet toekomst in de rolling stock companies, maar dan als splitsing van dikke buslijnen in drukke regio’s  en dunne lijnen in ruraal gebied. “Als zulke bedrijven die dikke lijnen inrichten, zorgt dat voor de broodnodige ondernemende klantgerichte aanbieders en komt de klant weer centraal te staan. De overheid is dan in feite verantwoordelijk voor infrastructuur en materieel en kan een managementaanbesteding doen om het materieel (stock) en de infrastructuur (rolling) te krijgen. Dat is namelijk geen taak voor overheden, maar voor gekwalificeerde en erkende collectieve personenvervoerbedrijven. Dat helpt om flexibelere aanbestedingen te doen.” 

Daarmee ontstaan volgens Van Holten niet alleen minder complexe aanbestedingen met minder gevechten in de rechtszaal, maar kan de Nederlandse overheid dan weer meer het stuur in eigen handen nemen. “Nu zijn de Franse overheid (Keolis en Transdev), de Italiaanse overheid (Qbuzz) en de Duitse overheid (Arriva) de operationele bazen van het ov in Nederland. De Nederlandse overheid heeft alleen het kernnet van NS in bezit en de gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Den Haag beheren de stadsconcessies. Overheden investeren nou eenmaal belastinggeld in buitenlandse activiteiten. Onder druk van Kamervragen aan het ministerie van Financiën trok NS-dochter Abellio zich overigens terug uit Schotland.” Meurs voegt toe dat dat nog maar de vraag is: “Je introduceert wel nieuwe relaties tussen de overheid en rolling stock company en tussen rolling stock company en vervoerder. Dit kan tot discussies leiden.” 

Kamminga bespeurt ‘ouderwets nationalisme in de ov-wereld’. “Alsof een Nederlands vervoersbedrijf met een buitenlandse aandeelhouder dus ‘fout’ is. Juist voor ‘onze’ NS is Nederland een lucratieve en beschermde thuismarkt waar ze met van alles weg komt. En gefaalde HSL-Zuid die miljarden heeft gekost, fraude in Limburg, schimmige belastingconstructies via Ierland. De overheid zit veel meer aan het stuur bij de regionale ov-concessies, met vervoersbedrijven met buitenlandse aandeelhouders, dan op de Hoofdrailnet waar NS van het ministerie bijna carte blanche heeft gekregen.’  

Ov koppelen aan woningbouw en ruimtelijke ordening 

Los daarvan ziet Meurs nog aanvullende opgaven. Zo is de benodigde laadinfrastructuur nu vaak een verantwoordelijkheid van de ov-bedrijven. Dat zouden overheden beter op zich kunnen nemen. “Gelukkig adopteert iedereen het systeem van MaaS-waardige concessies. Maar om te komen tot een echt multimodaal MaaS, moeten we verder met integratie van ov en andere vervoervormen zoals deelmobiliteitssystemen en een flexibel vervoersaanbod. Maak ook afspraken over de tarieven voor multimodaal vervoer, de financiële verevening tussen de verschillende aanbieders in een MaaS-aanbod en prikkels om de MaaS-aanbieders actiever de markt te laten bewerken. Bijvoorbeeld onder mensen die vooral solo de auto gebruiken.”  

Ook pleit Meurs voor meer aandacht voor de verstedelijkingsopgave met bijbehorende woningbouw. “Pogingen om ov-infrastructuur en gebiedsontwikkeling in concessies te koppelen lijken vooralsnog minder succesvol. Kansrijker is de koppeling van een ontwikkelingspad voor het ov  aan de verstedelijking, bijvoorbeeld door vroegtijdig kleinschalige vormen van vervoer aan te bieden en deze op te schalen bij verdere verstedelijking. Hierbij is nauwe samenwerking tussen betrokken stedenbouwkundigen en de ov-mensen noodzakelijk.”