Opbrengstencontract meest populair

Sinds de invoering van de Wet personenvervoer 2000 zijn er al meer dan honderd concessies aanbesteed in het ov. In 2005 publiceerde (destijds nog) KpVV de resultaten van een studie naar het gebruik van bonus-malusregelingen in ov-concessies in de eerste vijf jaar na invoering van de wet (KpVV, Bonus en malus in het openbaar vervoer, 2005). Nu tien jaar later hebben wij 52 aanbestede busconcessies vanaf 2005 onderzocht. Een analyse.

Contractvormen
Twee belangrijke sturingsinstrumenten om de prestaties van een vervoerder tijdens een lopende concessie richting te geven zijn de contractvorm en de bonus-malusregelingen. De 14 ov-autoriteiten in Nederland gebruiken grofweg drie contracten, namelijk het brutocontract (ook wel kostencontract), het nettocontract (of opbrengstencontract) en het suppletiecontract.

Het voornaamste verschil tussen de contractvormen is de verdeling van het opbrengstenrisico. Bij het netto- en suppletiecontract ligt dit risico bij de vervoerder. Bij het brutocontract ontvangt de ov-autoriteit de reizigersopbrengsten en keert vervolgens een subsidie uit waarmee de totale kosten (plus het rendement) van de vervoerder gedekt zouden moeten worden.

Bij het nettocontract gaan de reizigersopbrengsten naar de vervoerder en dekt een subsidie de resterende kosten. Hetzelfde geldt voor het suppletiecontract, waarbij de subsidie ook nog afhankelijk is van de reizigersopbrengsten. Bij meer opbrengsten gaat de subsidie omhoog, bij minder opbrengsten omlaag.

Het brutocontract heeft voor de vervoerder alleen een kostenrisico. Bij de andere twee contracten zijn er meer risico’s. Die geven de vervoerder als het goed is een extra stimulans tot betere prestaties, maar hij zal de risico’s wel verdisconteren in de bieding.

Nettocontract populairst
De afgelopen tien jaar zijn de meeste concessies op basis van een nettocontract verleend; maar liefst 35. Daarnaast waren er 14 brutocontracten en 3 suppletiecontracten. De laatste drie gunde de voormalige Stadsregio Amsterdam (nu Metropoolregio Amsterdam) voor de streekconcessies rond Amsterdam.

In 2005 signaleerde het KpVV nog een verschuiving van het opbrengstrisico van de vervoerder naar de ov-autoriteit. De zes brutocontracten in 2006 onderschrijven dit. Deze trend heeft zich echter niet doorgezet. Ov-autoriteiten kozen vooral de afgelopen vijf jaar voor een nettocontract, de meest toegepaste vorm nu. In enkele gevallen stapten ze over van een nettocontract naar een brutocontract. Dit had meestal te maken met meer onzekerheid dan normaal over de te verwachten reizigersopbrengsten, bijvoorbeeld door nieuwe (parallelle) ov-verbindingen. De ov-autoriteit wil de vervoerder dan niet opzadelen met lastig in te schatten risico’s. Maar het kan ook dat de opdrachtgever met een brutocontract de touwtjes meer in handen wil hebben.

Bonus-malusregelingen
Naast de gekozen contractvorm is er een ander sturingsinstrument voor de concessieverlener: de bonus-malusregeling. De vervoerder krijgt een bonus als hij goed presteert en een malus als hij vastgelegde afspraken niet haalt. Het effect van een bonus of een malus hangt af van het bedrag dat eraan is gekoppeld, hoewel ook het publicitaire aspect niet moet worden onderschat. Een relatief laag bonus-malusbedrag kan daardoor toch een goede prikkel zijn. De normen moeten uiteraard uitdagend en realistisch zijn.

Niet iedere concessie kent een bonus-malusregeling. 14 van de 52 concessies hebben geen bonusregeling en 12 concessies geen malusregeling. De meeste bonus-malusregelingen zijn direct gekoppeld aan hard meetbare prestaties, maar er bestaan ook regelingen die subjectiever van aard zijn, waarbij bijvoorbeeld de tevredenheid onder het personeel van de vervoerder meetelt.

Bovenop bonus-malusregelingen zijn er vaak ook boetebepalingen. Zo kan een ov-autoriteit boetes opleggen als de concessiehouder niet op de afgesproken datum start met het vervoer, of bepaalde prestatieafspraken niet nakomt. Een malusregeling werkt met een bandbreedte; bijvoorbeeld een malus als de rituitval hoger is dan 1 procent van het totaal aantal ritten.

Een bonus-malusregeling op klantwaardering is in de afgelopen tien jaar het meest toegepast: bij 26 van de 52 concessies. Enkel een bonusregeling op klantwaardering is in 5 concessies afgesproken. In totaal hebben dus 31 concessies een bonusregeling voor klantwaardering. In bijna alle gevallen is de bonus-malusregeling gekoppeld aan de uitkomsten van de OV-Klantbarometer die CROW-KpVV jaarlijks laat uitvoeren.

Een bonus-malusregeling voor reizigerstoename is in 10 van de 52 concessies opgenomen, en in 8 van de 52 concessies enkel een bonusregeling. Een bonus-malusregeling moet de vervoerder stimuleren om bijvoorbeeld meer te doen aan marketing, of om extra ritten en betere dienstverlening aan te bieden zodat meer mensen de bus nemen. Deze prikkel werkt alleen als de kosten van de extra inspanning door de vervoerder meer dan volledig worden gedekt door de extra reizigersopbrengsten plus de bonus.

Een bonus-malusregeling op punctualiteit zien we in 5 van de 52 concessies; in 16 concessies enkel een malusregeling of boeteclausule. Verder bestaat in 29 concessies een malusregeling of boeteclausule op rituitval. Deze regelingen moeten de vervoerder prikkelen om de betrouwbaarheid van het ov op peil te houden. Opvallend is dat de vervoerder in geen enkele concessie een bonus kan behalen voor een lagere rituitval dan geëist. Een bonus voor een hogere punctualiteit komt daarentegen wel voor: bij 5 concessies.

Tevredenheid opdrachtgever
Vanaf 2010 is in een aantal concessies een bonus-malusregeling vastgelegd voor tevredenheid van de opdrachtgever. Deze bonus beloont de vervoerder als hij proactief meewerkt aan de invulling van het ov, bijvoorbeeld in het (gezamenlijke) ontwikkelteam. Bij deze bonus-malusregeling gaat het meestal om een kwalitatieve beoordeling door de concessieverlener, een subjectieve meting op bijvoorbeeld de omgang met belangengroepen en het uitwerken van plannen.

Verder is er nog een breed scala aan allerlei concessiespecifieke bonus-malusregelingen, variërend van tevredenheid van het personeel tot CO₂-reductie en correcte implementatie van de concessie.

Prestatieprikkel
Aanvullend op de contractvorm zijn bonus-malusregelingen erop gericht de vervoerder een gerichte, extra prestatieprikkel te geven. In 4 van de 14 brutocontracten wordt bijvoorbeeld op klantwaardering gestuurd en in 2 contracten op reizigersgroei.

Bij nettocontracten sturen ov-autoriteiten in 25 van de 35 gevallen ook op klantwaardering en het stimuleren van reizigersgroei gebeurt in 13 van de 35 nettocontracten. Overigens zou de contractvorm zelf hier ook al een stimulans voor moeten zijn. Door deze prikkel gaat het nettocontract meer op een suppletiecontract lijken. Bij de drie suppletiecontracten is overigens ook sprake van een bonus-malusregeling op klantwaardering.

Opbrengstenrisico bij vervoerder
Het neerleggen van het opbrengstenrisico bij de vervoerder is de afgelopen jaren gebruikelijk geworden in het ov. Het brutocontract wordt steeds minder gebruikt, in tegenstelling tot de verwachting van het KpVV in 2005.

Bij het toepassen van bonus-malusregelingen is de afgelopen tien jaar weinig veranderd. Uitvoeringskwaliteit, klantwaardering en reizigersgroei zijn nog steeds de meest voorkomende onderwerpen voor een bonus-malusregeling. Klantwaardering speelt daarbij een steeds grotere rol. Interessante nieuwkomer is de bonus voor tevredenheid van de opdrachtgever.

Wij zijn benieuwd hoe de contracten en bonus-malusregelingen zich de komende tien jaar gaan ontwikkelen. Van de vervoerder worden steeds meer innovaties en initiatieven verwacht op het gebied van duurzaamheid en informatievoorziening, tegen de achtergrond van teruglopende subsidies en minder reizigers in krimpgebieden. De vraag is of de trend naar meer nettocontracten ook in die situaties werkbaar blijft of dat een andere aanpak gewenst is.

Naast de contractvormen en bonus-malusregelingen kent de ov-autoriteit nog een ander belangrijk sturingsinstrument, namelijk de gunningscriteria tijdens de aanbesteding. Hoe hebben die zich ontwikkeld sinds 2005? Daarnaast is het uiteraard belangrijk om te kijken hoe ov-autoriteiten inspelen op wat voor de klant van belang is. Deze vragen komen aan de orde in volgende artikelen.

Derek Monsuur en Koen Idzenga (onder) zijn beiden adviseur mobiliteit bij Significant.