Beleidskeuzes blijven achter bij nieuwe ontwikkelingen

Het gedrag van opdrachtgevers is sinds de invoering van de Wet Personenvervoer 2000 in veel opzichten gelijk gebleven: ze willen, ongenuanceerd gezegd, zoveel mogelijk ov voor het beschikbare geld. In de Programma’s van Eisen is aandacht voor nieuwe onderwerpen gekomen, naast evergreens die vanaf het begin een rol speelden. Maar beleidskeuzes blijven achter bij nieuwe ontwikkelingen. 

Al vanaf het begin van de discussies over de WP2000 ging het erover dat het openbaar vervoer twee functies heeft: zorgen voor bereikbaarheid, met het ov als alternatief voor de auto, en het vervullen van een sociale functie, waarbij het ov helpt iedereen te laten deelnemen aan het maatschappelijk leven.  

Elke politieke stroming legt de nadruk net anders. Maar, zegt Edward Rosbergen, senior adviseur concessieverlening bij MuConsult en dit jaar 25 jaar in het vak: “Er kwam uiteindelijk geld en aandacht voor beiden en dat is eigenlijk niet veranderd. Bereikbaarheid is weliswaar voorop komen te staan, maar er is ook altijd aandacht voor de sociale functie gebleven. Daarom worden in de concessies nog steeds eisen aan de beschikbaarheid het ov in landelijk gebied en in de avond en het weekend gesteld.”

Edward Rosbergen, MuConsult: ‘Het probleem is dat nooit landelijk is afgesproken wanneer de sociale functie goed is ingevuld’

“Het probleem daarbij is dat nooit landelijk is afgesproken wanneer de sociale functie goed is ingevuld. De verantwoordelijkheid daarvoor is bij decentrale overheden gelegd, daardoor worden overal andere keuzes gemaakt.” Zo is in het Nationaal Verkeer- en Vervoersplan te lezen: ‘De decentrale overheden kunnen in hun concessievoorwaarden voorschrijven hoe de sociale functie van het ov wordt ingevuld.’ 

Nieuwe ontwikkelingen 

Rosbergen signaleert door de jaren heen een aantal nieuwe ontwikkelingen. “We hebben veel meer oog gekregen voor people planet profit. De eerste aanbestedingen waren simpel gezegd gericht op ‘waar krijgen we goed ov en een mooie bus?’, terwijl we nu het Bestuursakkoord over ZE-bussen hebben en proberen om dat al eerder dan 2025 en 2030 te realiseren. Emissievrij dringt door tot de hele bedrijfsvoering. De herkomst van de energie wordt steeds belangrijker en de komende jaren zien we voor taxibusjes de omslag naar emissievrij. Circulariteit gaat aandacht krijgen, al zit dat nu nog vooral in het stadium van nadenken hoe we dit gaan aanpakken.” 

“Een sociaal aspect is dat er meer aandacht komt voor mensen met afstand tot de arbeidsmarkt. In steeds meer concessies zijn inspanningsverplichtingen opgenomen om mensen uit deze groep in dienst te nemen, en ze zo mogelijk in de organisatie te laten doorgroeien – ook dat is een sociaal aspect.” 

Nog een verandering: concessies zijn flexibeler geworden. “Gedurende de looptijd zijn herijkingsmomenten gekomen, om te kijken hoe dingen kunnen worden aangepast als dat nodig is doordat de vervoervraag stijgt of vervoersstromen veranderen. En vervoerders en opdrachtgevers gaan met elkaar in gesprek over mogelijke risico’s, want vervoerders kunnen niet alle risico’s dragen; je kunt daarom beter van tevoren afspraken maken over welke risico’s wel en welke niet.” 

De ambitie is er 

Je kunt dat als positieve ontwikkelingen zien, maar stedenbouwkundige Rob van der Bijl is desondanks kritisch over de gang van zaken bij aanbestedingen en de houding van opdrachtgevers. “Tot dusverre hebben ze eigenlijk alleen aandacht gehad voor een efficiënte exploitatie, ze willen zo goedkoop mogelijk rijden. Dat model loopt vast, steeds verder maximaliseren houdt een keer op – denk maar aan de verhalen van buschauffeurs die geen tijd hebben om te plassen.” 

Hij ziet dat er meer aandacht voor de sociale kant komt. “Je ziet de aandacht voor het sociale aspect in het ov weer terugkomen. Zo stelt de Vervoerregio Amsterdam een ‘OV-coach’ beschikbaar die je helpt als je bijvoorbeeld slechtziend bent. Het besef dat de sociale kant onderbelicht is, begint door te dringen. Misschien is al het gepraat over inclusiviteit nog een beetje windowdressing, maar toch, het thema leeft.”

Rob van der Bijl, stedenbouwkundige: ‘Opdrachtgevers kiezen toch weer voor wie er al aan de top van de bereikbaarheidspiramide staan.’

Wat hem betreft is er, als het om sociale aspecten gaat, veel meer aandacht nodig voor het fenomeen vervoersarmoede. “Alweer een aantal jaar geleden hebben Hugo van der Steenhoven en ik daar in opdracht van de G4 onderzoek naar gedaan, in één problematische wijk per stad. De uitkomst daarvan was dat zo’n 20 procent van de mensen in deze wijken onvoldoende toegang had tot het ov en daarmee tot mobiliteit. Als gevolg daarvan kunnen ze nauwelijks meedoen aan de maatschappij. Onze conclusies zijn later in andere onderzoeken bevestigd. Het is een kwestie van geld, het ov is voor veel mensen te duur, maar het is ook een kwestie van begrijpelijkheid, de chipkaart is te gecompliceerd. En het ov bereikt veel perifere werklocaties zoals distributiecentra niet, terwijl daar juist veel mensen met een laag inkomen werken.” 

Ook Rosbergen ziet de aandacht voor vervoersarmoede groeien. “Wij hebben onlangs voor de provincie Utrecht onderzoek gedaan, als voorstudie voor een nieuwe ov-concessie. Het is overigens een breder probleem, er kan ook sprake zijn van vervoersarmoede als er al ov in de wijk is, omdat mensen niet kunnen of willen fietsen.” Ook andere opdrachtgevers beginnen er oog voor te krijgen, de Vervoerregio Amsterdam heeft in 2020 een beleidskader inclusieve mobiliteit opgesteld (‘mobiliteit voor iedereen’, met als ambities onder meer het slechten van fysieke en mentale drempels voor ov-gebruik), de Metropoolregio Rotterdam Den Haag laat een verkenning uitvoeren naar het probleem in Rotterdam-Zuid.” 

Maar het gedrag blijft achter 

Er begint inderdaad wel wat te verschuiven, erkent Van der Bijl. “Instellingen als het PBL en het KiM hebben hier oog voor, maar het gedrag van de opdrachtgevers is tot nu toe niet veranderd. Zie de recente keuze om toch weer op de Noord/Zuidlijn en autoprojecten te focussen. Met de verlenging naar Schiphol en het afbouwen van de Zuidasdok wordt weer gekozen voor degenen die al jaren op de top van de bereikbaarheidspiramide staan. Het Rijksbeleid is zelfs contraproductief, er zit btw op de ov-tarieven en de prijzen gaan omhoog met de inflatie.’ 

Zijn advies: “Durf de basisvraag te stellen: welke mobiliteitsproblemen hebben we en voor wie? Dat tweede deel van de vraag zou best eens als uitkomst kunnen hebben dat je veel beter kunt investeren in betere verbindingen in Amsterdam-Noord dan in een verlenging van de Noord/Zuidlijn. Onderken dat het anders moet en maak andere afwegingen. We zitten nu gevangen in keuzes die worden gemaakt door de bovenkant vóór de bovenkant van de samenleving. Investeringen in mobiliteit gaan grotendeels naar de groep die al de grootste mobiliteit heeft: de automobilist. Dat is niet nieuw, maar het wordt een acuut probleem nu armoede toeneemt. Er is wél aandacht voor de energieprijzen, maar voor het ov is nog geen verandering in zicht, dat loopt weer achteraan.” 

Selffulfilling prophecy 

Ook Karel Martens, hoogleraar Transport Planning aan het Technion - Israel Institute of Technology en eerder onder meer werkzaam aan de Radboud Universiteit, is kritisch over de beleidskeuzes die worden gemaakt. “We subsidiëren met gemak de auto voor enkele miljarden, omdat de benzineprijs wat hoog is door de oorlog in Oekraïne. Het ov subsidiëren blijken we toch erg lastig te vinden. We gebruiken als maatstaf voor het systeem nog steeds hoe vol de bussen zitten, terwijl we in plaats daarvan naar het belang van het systeem voor de gebruiker moeten kijken.”

Karel Martens, hoogleraar: ‘We investeren minder in ov, terwijl onder de lage inkomensgroepen ruim 60 procent geen auto heeft’ 

“Het huidige perspectief heeft geleid tot het systematisch afbouwen van het openbaar vervoer en is een prachtige self-fulfilling prophecy: minder ov betekent minder gebruikers, betekent minder ov, betekent minder… We blijven in dit cirkeltje doorgaan, terwijl nog altijd een kwart van de huishoudens geen auto heeft en dit onder de lage inkomensgroepen zelfs ruim 60 procent is. In het beste geval willen we investeren in de trein, maar we vergeten de bus die de bulk van de mensen vervoert.:  

Martens ziet dat een betoog tegen de verschraling van het ov vaak opgevat wordt als een pleidooi voor (meer) busjes in het landelijk gebied, maar dat is het niet. “Het is een oproep om het ov daar op te waarderen waar het én veel mensen kan bedienen én met een hoge bezettingsgraad kan rijden. Rechtvaardigheid in mobiliteit vergt geen subsidies op brandstof, maar een verbetering van de bereikbaarheid per ov. Dat vergt een absolute toename in het budget voor het ov – ook nu, juist nu – en een concentratie van dat budget in de lijnen waar veel mensen ervan kunnen profiteren. Dus niet een buurtbusje naar een dorp, maar hoogfrequente verbindingen in alle grote kernen en randen van de steden, waar veel huishoudens met lage inkomens wonen die het ov meer dan gemiddeld gebruiken. Dan komt het ov weer in een positieve spiraal terecht met toenemend gebruik, dat dan weer de basis biedt voor verdere uitbreiding van het netwerk.” 

Zijn huidige woonland Israël kan daarbij als voorbeeld dienen. Niet dat alles op ov-gebied daar perfect loopt, maar men is wel tot het besef gekomen dat het in een klein land met een hoge bevolkingsdichtheid – Israël en Nederland zijn wat dat betreft wel enigszins vergelijkbaar – niet zonder goed ov kan. “Er gaat hier heel veel geld naar het ov, over afschalen hebben ze het absoluut niet. Zo is in mijn wijk het aantal buslijnen de afgelopen zeven jaar zeker verdubbeld. Je kunt zeggen dat de afgelopen drie, vier jaar het kwartje hier echt is gevallen.” 

Dit artikel is eerder gepubliceerd in OV-Magazine 4/2022. Wilt u OV-Magazine voortaan op papier of digitaal ontvangen? Neem dan een abonnement.