Hoe de commissie-Brokx het ov veranderde

Dit artikel is eerder gepubliceerd in OV-Magazine 1/2021. Wilt u OV-Magazine voortaan in print of digitaal ontvangen? Neem dan een abonnement.

De commissie-Brokx bracht haar advies in 1995 uit aan het ‘paarse’ kabinet-Kok I (PvdA, D66, VVD). We bevonden ons in de hoogtijperiode van het marktdenken, met een PvdA die vol trots haar ‘ideologische veren’ had afgeschud. In 1992 was de commissie-Wijffels al gekomen met haar advies over de spoorwegen. NS moest meer vrijheid krijgen om zelf te beslissen over investeringen, financiering, de aangeboden producten en diensten, prijzen en het personeelsbeleid. Op langere termijn zou een vorm van privatisering mogelijk moeten worden. Het advies van Brokx ademde dezelfde geest.

Hoe ging het daarvoor? De financiering was lange tijd op basis van kilometersuppletie. Simpel gezegd: vervoerders kregen meer subsidie naarmate ze meer kilometers maakten, met of zonder reizigers. Een slingertje omrijden leverde geld op, want zo maakte je meer kilometers. In 1998 werd dat vervangen door opbrengstsuppletie die – logischer – was gerelateerd aan het aantal reizigers en de reizigerskilometers. “Wat betreft het streekvervoer deed het Rijk verder eigenlijk niets. Eén keer per jaar werden de dienstregelingen beoordeeld op parallelliteit met het spoorvervoer, om niet twee keer subsidie voor hetzelfde traject te hoeven betalen. Dat was het dan wel”, herinnert Gerard van Kesteren van het CROW zich.

De commissie-Brokx op werkbezoek in Japan. Vlnr: Co Kunst (directeur RET), Chris Nyqvist (directeur Verenigd Streekvervoer Nederland), Ralph Pans (burgemeester Rosmalen), Gerrit Brokx (burgemeester Tilburg), Bram Westerduin (directeur-generaal voor het Vervoer, VenW), Bart Schouten (wethouder van verkeer en vervoer, milieu, stadsbeheer en Dienst Openbare Werken Utrecht) en Hans Portheine (lid hoofddirectie NS). Foto gemaakt op werkbezoek in Japan.

Vóór Brokx was er al de commissie-Houben geweest om te adviseren over de organisatiestructuur van het ov en het streven naar OVx2. In november 1990 adviseerde die commissie tot regionale aansturing (opdrachtgeverschap) van het openbaar vervoer en een op de vraag gebaseerde regionale financiering van de exploitatie. Aanbesteding als prikkel tot efficiënt werken werd al genoemd en verder uitgewerkt door Brokx in het advies met de niets aan duidelijkheid te wensen overlatende titel ‘Marktwerking in het openbaar vervoer’.

Het kabinet kwam in mei 1995 met zijn standpunt: het openbaar vervoer moest efficiënter opereren en tegelijk de concurrentiepositie ten opzichte van de auto verbeteren. Daarvoor moesten taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden fundamenteel worden gewijzigd en was marktwerking nodig om marktkennis, creativiteit en innovatiekracht aan te kunnen wenden. De uitwerking hiervan stond eind 1996 in de Implementatienota ‘Marktwerking in het regionaal openbaar vervoer’.

Dubbeldoelstelling

Didier van de Velde (TU Delft, directeur inno-V) deed begin jaren negentig onderzoek voor de commissie-Brokx. Hij vergeleek onder meer de gang van zaken in een aantal Europese landen (Denemarken, Noorwegen, Frankrijk, Groot-Brittannië). Hij herinnert zich: “Vanaf het begin van de commissie stond vast dat er marktwerking moest komen, dat was de tijdgeest. Ook was al snel duidelijk dat dat in de vorm van aanbestedingen zou gebeuren. Brokx was geschrokken van de harde praktijk met het ellebogenwerk sinds de deregulering van 1986 in Groot-Brittannië; hij was een man van compromissen, van praten met elkaar. Ook wilde de commissie zaken als tariefintegratie en afstemming van dienstregelingen in stand houden. Daarom is eigenlijk alleen maar naar een aanbestedingsmodel gekeken.”

Gerard van Kesteren: 'Kijk naar wat het heeft opgeleverd: de klantwaardering is sterk gestegen, het aanbod is gegroeid, de punctualiteit is gestegen en de reizigersaantallen zijn gegroeid. Het belangrijkste is wel dat de overheid nu eisen stelt'

“Ik had graag breder willen kijken, want met wat meer regulering zou het Britse systeem hier best toepasbaar zijn geweest. Onder de toenmalige Wet personenvervoer 1988 waren vormen van concurrentie mogelijk. Het initiatief voor vervoerdiensten lag bij de vervoerders, er waren ook al toerbedrijven die sneldiensten reden.” Hij wijst erop dat er in het aanbestedingsmodel een paradox zit: “De overheid besluit om de organisatie van het vervoer aan de vervoerders over te laten, want die kennen de markt en weten het beste wat de klant wil, maar vervolgens bepaalt de overheid welke vervoerder het beste aanbod heeft.”

Het is bij teruglezing van dat rapport interessant om te zien hoe onverfijnd het denken over marktwerking toen nog was. In feite was het niet meer dan een grove schets, ziet Wijnand Veeneman van de TU Delft. “Het ontvlechten en verzakelijken van de relatie tussen overheid en vervoerders was het idee, maar hoe? En hoe de aanbestedingen eruit moesten zien was ook niet duidelijk, er was nog geen referentie hoe dat in het buitenland werd gedaan. De enorme ambities zijn uiteindelijk wel gerealiseerd, het is interessant om te zien hoe vanuit die schets de Wp2000 is ontstaan en welke invulling daaraan is gegeven, want de wet is ook nog best ruim geformuleerd. De dubbeldoelstelling van Brokx is daarmee uiteindelijk gehaald, met per regio heel verschillende oplossingen; dat kan allemaal binnen het regime van de Wp2000.”

Veel verbeterd

Bijna niemand zal beweren dat de wereld van het openbaar vervoer nu perfect is, maar er is de afgelopen decennia veel verbeterd, vindt Van Kesteren. “De adviezen van Brokx, met als kern een scheiding van bevoegdheden en een duidelijker taakafbakening waarbij de overheid de opdrachtgever werd en vervoerders zich meer als bedrijf moesten opstellen, zijn behoorlijk goed uitgevoerd. Nu is het vervoer een zaak van de regionale overheid die de boel wél controleert en bepaalt welke prestaties moeten worden geleverd om het ov-aanbod beter af te stemmen op de wensen van de klant.”

Wijnand Veeneman: 'De overheid kan juist aan de knoppen draaien om het vervoer te krijgen dat ze wil. Daarmee hebben we hier gekozen voor een veel nauwere uitwerking van het marktdenken dan in bijvoorbeeld Engeland'

Het aspect marktwerking heeft altijd veel aandacht gekregen, maar zeker zo belangrijk is de herschikking van bevoegdheden. Het Rijk decentraliseerde, maar de steden – de negen BOV-steden met een eigen vervoerbedrijf en de ruim veertig BOS-gemeenten die het vervoer door een streekvervoerder lieten uitvoeren – raakten hun bevoegdheden kwijt aan regio’s en provincies. Van Kesteren: “Omdat het stedelijk vervoer veel zwaarder en belangrijker is dan het streekvervoer betekende dat per saldo dat er uiteindelijk meer is gecentraliseerd dan gedecentraliseerd. Dat is geen slechte ontwikkeling geweest, er kwam ontvlechting – de gemeente Amsterdam is eigenaar van het GVB, maar de opdrachtverlening kwam in handen van het ROA (Regionaal Orgaan Amsterdam, red.). Die scheiding van verantwoordelijkheden is gunstig geweest voor de kwaliteit van het openbaar vervoer.”

Het spel leren

Het goede van het aanbestedingsproces is dat overheden eisen kunnen stellen. Dat ging aanvankelijk niet altijd goed, de overheid heeft het spel moeten leren. Dat had anders gekund, vindt Van de Velde: “De overheid had de kennis niet, die zat bij de bedrijven. Eigenlijk zou het een betere constructie zijn geweest als niet de overheid, maar bijvoorbeeld GVB of BBA de opdrachtgever was geworden. Daar zat de kennis van netbeheer, marketing, enzovoort. Die bedrijven zouden zo een soort OV-bureaus zijn geworden, zoals ook gangbaar elders in Europa, en als overheid had je die kennis in huis gehouden, maar dat was onbespreekbaar. Daardoor moest eerst weer kennis worden opgebouwd in de provinciehuizen of in een OV-bureau zoals in Groningen en Drenthe.”

Desondanks is Van Kesteren te spreken over het resultaat: “Kijk naar wat het heeft opgeleverd: de klantwaardering is sterk gestegen, het aanbod is gegroeid, de punctualiteit is gestegen en de reizigersaantallen zijn gegroeid. Het belangrijkste is wel dat de overheid nu eisen stelt, zoals minder CO2-uitstoot. Als je daar als vervoerder goed op scoort, levert dat punten op in het aanbestedingsproces. Zonder dergelijke eisen was de invoering van zero-emissiebussen nooit gelukt, zeker niet in het huidige tempo.”

Ook Veeneman wijst op de toegenomen rol van de overheid. “Competitie moest een plaats krijgen, maar niet ten koste van de overheid. Die is tegenwoordig veel meer betrokken bij het openbaar vervoer dan vroeger. De overheid heeft alle mogelijkheden – aanbesteden of in de grote steden in house-dienstverlening – en kan bepalen wat er in de uitvraag komt. De vervoerder wordt daardoor aangezet een bepaald product te leveren, waarbij de prijs die daaraan hangt tot efficiencyverbetering leidt.”

Het curieuze is dat in politiek Den Haag nog steeds het idee heerst dat het een kwestie is van óf overheid óf markt, ziet hij. “Dat is gewoon niet waar. De overheid kan juist aan de knoppen draaien om het vervoer te krijgen dat ze wil. Daarmee hebben we hier gekozen voor een veel nauwere uitwerking van het marktdenken dan in bijvoorbeeld Engeland, waar - met uitzondering van Londen - vervoerders praktisch de vrije hand hebben gekregen.”

Verrassingen

Nieuwe treinen van de Zwitserse fabrikant Stadler Rail worden in augustus 2012 bij Oldenzaal ons land binnengebracht. Arriva zette de treinen in op de Vechtdallijnen waarvoor het bedrijf de aanbesteding gewonnen had.

Van Kesteren noemt ook de keerzijde, want opdrachtgevers en vervoerders beheersen het spel inmiddels zo goed dat de verrassingen niet zo groot meer zijn. Bovendien moet het ondanks de kwaliteitseisen toch zo goedkoop mogelijk. “Minder dan in andere sectoren is er sprake van een race to the bottom, maar inschrijvende vervoerbedrijven willen nu eenmaal winnen. Dat leidt soms tot te korte keertijden en berichten dat chauffeurs nog nauwelijks tijd hebben om naar de wc te gaan. Dat blijft de achilleshiel van het aanbestedingsproces, je kunt de vraag stellen of dit op termijn houdbaar is.”

“De chauffeurs moeten het streven naar logistieke optimalisatie, waarbij de werkzaamheden soms tot op de seconde worden gedefinieerd, maar zien te realiseren. Dat gaat soms wel erg ver,” signaleert ook Veeneman. “Toch zie je ook hier gaandeweg verbetering, er komt bij de opdrachtgevende overheden meer aandacht voor het chauffeurswelzijn, net zoals er in de uitvraag tegenwoordig aandacht is voor verduurzaming.”

Didier van der Velde: 'Eigenlijk zou het een betere constructie zijn geweest als niet de overheid, maar bijvoorbeeld GVB of BBA de opdrachtgever was geworden. De overheid had de kennis niet, die zat bij de bedrijven'

De harde afspraken met bonus- en malusregelingen uit de beginperiode van de marktwerking hebben gaandeweg plaatsgemaakt voor overheden en vervoerders die meer met elkaar in gesprek gaan. Een goede ontwikkeling, vindt Veeneman. “Er is meer besef van een gedeelde verantwoordelijkheid voor het openbaar vervoer, en er is weer meer oog aan het ontstaan voor maatschappelijke doelstellingen. De focus van de overheid lag lang op de vervoersfunctie, met liever volle bussen in de stad dan lege in de polder; de sociale functie werd nogal verwaarloosd. Nu is daar weer meer aandacht voor. Ook voor het realiseren van duurzaamheidsdoelstellingen is samenspraak nodig: de vervoerder schaft zero-emissiebussen aan, maar de overheid zal toch mee moeten helpen met het plaatsen van laadpalen of een installatie om waterstof te tanken, en moet afspraken maken dat die installaties ook door volgende vervoerders te gebruiken zijn."

Niet alles is gelukt, merkt Van Kesteren op. Een belangrijke aanbeveling in het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV2) uit 1988, dat aan de wieg van de hele ontwikkeling heeft gestaan, is niet uitgevoerd. “Jammer, want daar stond in dat de vervoerregio’s integraal beleid moesten gaan voeren voor al het verkeer en vervoer, maar daar is het nooit van gekomen.”

Dit artikel is eerder gepubliceerd in OV-Magazine 1/2021. Wilt u OV-Magazine voortaan in print of digitaal ontvangen? Neem dan een abonnement.