Appels, peren, ov en publieke mobiliteit

donderdag 20 februari 2025

Foto: Shutterstock

Afgelopen najaar berichtten verschillende media dat het openbaar vervoer er op achteruit is gegaan. Koppen als ‘de auto is sneller, zelfs in de spits’ (NOS), ‘PBL: verschraling ov zet toegankelijkheid werk en voorzieningen onder druk’ (mobiliteit.nl) en ‘Zonder auto ben je nergens op steeds meer plekken in Nederland’ (NRC) geven geen rooskleurig beeld van de staat van het openbaar vervoer. Deze artikelen volgden op de publicatie ‘Bereikbaarheid in Nederland’ van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Daarin vergelijkt het PBL de bereikbaarheid tussen auto, openbaar vervoer en fiets van 2012 met die van 2022.

Het positieve van de media-aandacht is natuurlijk dat het de noodzaak benadrukt voor meer geld voor het openbaar vervoer. Twee kanttekeningen: in de reacties op het PBL-onderzoek ontstaat het beeld van een continue verschraling sinds 2012. Dit doet de werkelijkheid tekort. En, als we in de toekomst de ov-bereikbaarheid willen vergelijken met het huidige bereikbaarheidsniveau, volstaat de manier waarop het PBL nu gemeten heeft niet meer.

Covid, maar ook een bewuste strategie

Het is goed te blijven realiseren dat het aanbod van openbaar vervoer (gemeten in aantal gereden dienstregelingsuren) juist gegroeid is in de periode 2012-2019 in Nederland. In retroperspectief zaten we in de lift. Het aanbod nam toe en ook het gebruik nam toe. Ook werd er meer geïnvesteerd. Er waren niet alleen steeds meer dienstregelingsuren, er waren ook meer reizigers per dienstregelingsuur. De kostendekkingsgraad nam daarmee toe. De kwaliteit verbeterde sterk in deze periode: de betrouwbaarheid, punctualiteit, het comfort en de toegankelijkheid zijn met sprongen vooruitgegaan. Globaal genomen was er sprake van een opwaartse spiraal.

In 2020 volgde de mokerslag van de maatregelen naar aanleiding van de covid-pandemie. Deze klap dreunt nog steeds na. Hier valt veel aan op te hangen als verklaring voor de vermeende ‘verschraling’, maar zeker niet alles. Een belangrijke andere oorzaak is bewust en rationeel beleid. Het groeiende aantal dienstregelingsuren in de periode 2012-2019 is effectiever ingezet.

Concessieverleners en vervoerders hebben weloverwogen ingezet op het versnellen van openbaar vervoer, met het uitrollen van Hoogwaardig openbaar vervoer (HOV). Lijnen zijn gestrekt over hoofdwegen en kronkelen minder door woonwijken en kleine kernen. Buiten deze kleine kernen zijn haltes voorzien van fietsenstallingen en betere loop en fietsroutes. Buslijnen worden daardoor sneller en betrouwbaarder. Dat weegt voor de meeste reizigers op tegen het extra voor- of natransport. Het aantal ov-reizigers is daardoor toegenomen. En daarnaast is de bereikbaarheid voor veel mensen toegenomen door de enorme opkomst van de e-bike.

Publieke mobiliteit

Een tweede ontwikkeling in de genoemde periode is de opkomst van alternatieve vormen van vervoer in het spectrum van publieke mobiliteit en de daarmee gepaard gaande verandering van het aanbod. Een steeds samenhangender aanbod met een groeiend aantal vrijwilligersinitiatieven, de uitrol van flexibel openbaar vervoer, deelmobiliteit en doelgroepenvervoer. Ook samenwerking in doelgroepenvervoer hoort hierbij. Het domein van publieke mobiliteit vraagt in veel regio’s nog om concretisering, maar het is wel een weg die ingeslagen wordt in toekomstvisies. Met flexvervoer ontstaan nieuwe reismogelijkheden (kris-krasvervoer) en zijn reizigers minder afhankelijk van lage frequenties doordat vervoer op elk gewenst moment opgeroepen kan worden. Ook de bedieningsperiode van het flexibel vervoer is vaak ruimer dan de vervangen lijndiensten. Tegenover deze voordelen, staat echter het nadeel dat reizigers hun rit vooraf moeten reserveren. Flexvervoer vervoert daardoor vaak minder mensen dan een vaste lijndienst. De vraag is hoe erg dat is, als meer mensen op een (e-)fiets stappen of met elkaar meerijden in gebieden waar een vaste lijn nu eenmaal moeilijk overeind te houden is. Aandacht voor kwetsbare groepen is hierbij cruciaal. Flexvervoer wordt vaak ook als éxtra service aangeboden, niet altijd als vervangende service. In Gelderland kan nu bijvoorbeeld met haltetaxiRRReis overal gereisd worden waar het lijngebonden ov niet rijdt. De service komt dus in alle uithoeken van de in oppervlakte grootste Nederlandse provincie, ook in kernen die voorheen geen ov hadden. Ook in de avonduren of in het weekend zijn er extra reismogelijkheden bijgekomen. U-flex kwam wél als vervanging van enkele zieltogende lijndiensten, maar had nadrukkelijk als doel om beter vervoer te bieden met dezelfde middelen. Flexdiensten zijn het gevolg van een bewuste strategische keuze om het ov meer te differentiëren. Een ontwikkeling die we niet zomaar als ‘verschraling’ moeten bestempelen. Het ov is juist meer vraaggericht geworden. Enerzijds sneller en vaker (H)OV en anderzijds meer fijnmazig vervoer (flex).

Het PBL-onderzoek heeft niet als doel gehad om deze ontwikkelingen te duiden. Het zet feiten op een rij. Deze schoen is echter steeds meer gaan wringen. De verdere transitie naar publieke mobiliteit vraagt namelijk om andere meetmethoden dan het sec vergelijken van klassiek lijngebonden ov. Loopafstanden zijn toegenomen en kunnen nu net buiten de gehanteerde grenswaarden vallen, zeker bij haltes die sterk leunen op fietsers. Fietsen als voortransport is niet meegenomen in het onderzoek. Het onvoldoende meenemen van publieke mobiliteit maakt dat er hele gebieden rood kleuren in het onderzoek waar de bereikbaarheid in de theorie van het onderzoek tot het nulpunt is gedaald, terwijl in werkelijkheid het vervoersaanbod is uitgebreid. Ook het niet meenemen van uurdiensten geeft een onjuist beeld van de werkelijkheid. Frequentieverlagingen (bijvoorbeeld ten gevolge van covid en/of personeelstekorten) leiden in het onderzoek direct tot onbereikbare gebieden, terwijl de bereikbaarheid weliswaar (vaak tijdelijk door covid) achteruit is gegaan, maar niet verdwenen is.

We betwisten de conclusies van het PBL niet. Het staat buiten kijf dat de bereikbaarheid per openbaar vervoer onder druk staat. De meeste toekomstvisies wijzen op een mobiliteitstransitie van auto naar meer duurzame en ruimte efficiënte vormen van vervoer, zoals ov en fiets. Binnen het ov gaat de transitie naar publieke mobiliteit ook verder. In het hoofdlijnenakkoord wordt aangegeven dat het busvervoer tussen kleine kernen moet verbeteren. Met vooral groei op sterke (H)OV-verbindingen, is het bij gelijkblijvende budgetten onrealistisch om alle dunnere lijnen in de huidige vorm in stand te houden. Het zal de nodige creativiteit vragen om de oplossingen te vinden in het domein van publieke mobiliteit, maar duidelijk is dat daar oplossingen uitkomen die verder reiken dan vaste buslijnen. De vergelijking over de jaren heen met alleen traditioneel lijngebonden ov als scope, zal een steeds minder goed beeld geven. Uiteindelijk gaat het erom welke reisopties iemand heeft om te komen waar hij/zij wil zijn.

Het meten van bereikbaarheid zal zich daarin mee moeten ontwikkelen.

Aan het bereikbaarheidsonderzoek van het PBL liggen een aantal uitgangspunten ten grondslag. De onderzoekers hebben voor het ov gebruik gemaakt van historische General Transit Feed Specification (GTFS)-data, verkregen via de NDOV Reisinformatiegroep. Hierin zitten dienstregelingen van alle vervoer, van alle vervoerders. Voor- en natransport is berekend via het wandelnetwerk naar een ov-halte/station, waarbij ook rekening is gehouden met wachttijd. Daarbij hanteerden zij bij voor- en natransport een maximum looptijd van 10 minuten bij voorzieningen respectievelijk 15 minuten bij banen en een minimale ov-reisfrequentie van twee keer per uur. Voor de overige uitgangspunten verwijzen wij naar de rapportage zelf. In de hiervoor omschreven uitgangspunten staan drie zaken die de bereikbaarheid per openbaar vervoer beïnvloeden. Ten eerste de minimale frequentie van twee keer per uur, terwijl er in het landelijk gebied nog vaak met uurdiensten wordt gewerkt. Of met lijnbundels van uurdiensten, die samen halfuurs- of kwartierdiensten vormen op grote delen van de lijnen. Daarnaast heeft de gebruikte GTFS-data als belangrijk nadeel dat lang niet alle flexibele vervoersdiensten hierin zijn opgenomen. Het data-format is daar niet voor geschikt, wat sommige vervoerders heeft doen besluiten het flexvervoer buiten de planners te laten. Andere vervoerders hebben schaduwdienstregelingen gemaakt, waarin met voetnoten wordt aangegeven dat ritten eerst gereserveerd moeten worden. Over de loopafstanden voor voor- en natransport schrijft PBL zelf al in de rapportage dat kortere looptijd voor veel buurten helemaal geen reismogelijkheid zou opleveren. We vermoeden dat dit met de gekozen maximale waarden voor een deel van de gebieden in 2022 toch ook het geval is geweest.