Veiligheidseisen zetten rem op proeven automatisch vervoer  

Nederland heeft de ambitie voorop te lopen met de ontwikkeling van automatisch vervoer, maar complexe regelgeving rond veiligheidseisen leidt ertoe dat het innovatieklimaat in andere landen aantrekkelijker is.

Dit artikel is eerder gepubliceerd in OV-Magazine 3/2022. Wilt u OV-Magazine voortaan op papier of digitaal ontvangen? Neem dan een abonnement.

“We zijn op het gebied van automatische shuttles geen koploper meer. We bevinden ons momenteel aan de bovenkant van de middenmoot ten opzichte van andere landen in Europa”, constateert Arthur Scheltes van Goudappel. 

In 2016 is de Declaration of Amsterdam over automatische voertuigen opgesteld, met daarin de ambitie om Nederland tot koploper bij automatisch rijden te maken. Tegelijkertijd hebben we in Nederland ’verkeersveiligheid’ hoog in het vaandel. Om deze beide ambities vanuit juridisch perspectief vorm te geven volgde in 2019 de Experimenteerwet.

Bart van Arem van de TU Delft kon dan ook zeggen dat Nederland er klaar voor was om autonome shuttles, met lage snelheden, door binnensteden te laten rijden. Toch is dat nog niet gebeurd. Hebben we als Nederland dan stil gezeten? Nee: we hadden pilots in onder andere Wageningen, Eemshaven, Loppersum, Groningen, Appelscha, Drimmelen en Den Haag, maar vooralsnog zijn alleen de shuttles naar kantorencentrum Rivium in Capelle aan den IJssel en de shuttle op het terrein van ruimtevaartcentrum ESA/ESTEC in Noordwijk blijvertjes.

Het aantal pilots en toepassingen in Nederland is beperkt, gezien de eerder uitgesproken ambitie. Daar liggen diverse oorzaken aan ten grondslag. Mede door strenge eisen en daaruit volgende toelatingsprocedures. Die procedures blijken in werkelijkheid ingewikkelder dan vooraf gedacht, waardoor het momentum van de eerder uitgesproken ambitie verliest, waarschuwen Arthur Scheltes, ov-adviseur bij Goudappel en gespecialiseerd in automatisch vervoer, en Joop Veenis, oprichter van The Future Mobility Network.

Weliswaar wordt het op grond van de onlangs herziene Europese General Safety Regulation over enige tijd mogelijk om voor automatische voertuigen Europese typegoedkeuringen aan te vragen, maar er blijft ruimte voor de lidstaten om voorwaarden te stellen aan de plekken waar dergelijke voertuigen mogen rijden. Bovendien moeten de Europese regels in Nederlandse regelgeving worden geïmplementeerd en dat kost zes maanden (ministeriële regeling) tot twee jaar (wetswijziging), aldus minister Harbers van IenW, begin juli in een brief aan de Kamer. Op korte termijn zal er dan ook niet veel veranderen.  

Weinig consequent 

Veenis vindt de gang van zaken niet erg consequent. “Wij stellen in Nederland heel hoge eisen aan langzame shuttles, terwijl tegelijkertijd auto’s met driver assistance steeds meer kunnen en ook mogen. De RDW stelt hoge eisen en neemt geen enkel risico: het spook van de Stint waart nog steeds rond. Ondertussen dendert de techniek voort, computers worden beter en leren met behulp van AI. We komen in een nieuwe fase met grotere en snellere voertuigen en er komt perspectief op rijden zonder steward aan boord. In San Francisco gebeurt dat nu al met autonome voertuigen als taxi in gemengd verkeer.”

Joop Veenis, The Future Mobility Network: ‘De RDW neemt geen enkel risico: het spook van de Stint waart nog steeds rond’ 

“Het gaat bij de doorontwikkeling van automatisch vervoer steeds om een wisselwerking tussen overheid (organisatorische randvoorwaarden) en markt (techniek en use cases)”, stelt Arthur Scheltes. “Het goed vormgeven van die wisselwerking is belangrijk om de ambities te kunnen waarmaken. Het waarmaken van die ambities zou een gezamenlijke verantwoordelijkheid moeten zijn. Nu wordt nog te vaak verwijtend naar elkaar gekeken en dat remt de ontwikkeling en de onderlinge samenwerking.” 

Vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid is het logisch dat de lat hoog wordt gelegd, maar het werkt wel als rem op de ontwikkeling. Jammer, vindt Carlo van de Weijer, directeur van het Eindhoven AI System Institute van TU/e: “Ik geloof zeker dat de techniek veilig kan zijn, met allemaal camera’s en radar. Computers zijn veiliger dan menselijke bestuurders, ze worden niet afgeleid en ze gaan niet zitten bellen. Maar het is ook een extreem complex proces, waarbij we bijna per definitie ‘overvoorzichtig’ worden."

Carlo van de Weijer, TU Eindhoven: ‘Bij autonoom vervoer is grootste hype langzamerhand wel voorbij’

"Dat kan ook bijna niet anders, omdat systemen niet in staat zijn evenveel risico te nemen als mensen. Als er iets op de weg ligt rijden we eromheen, ook als we daarbij over een doorgetrokken streep rijden. Een automatisch voertuig doet dat niet. Uiteindelijk is alles oplosbaar, technisch en juridisch, maar het is erg duur omdat het zo gecompliceerd is. Het probleem is daar niet groot genoeg voor en daardoor is er geen echte progressie bij alle proeven. Bij autonoom vervoer is grootste hype langzamerhand wel voorbij.” 

Risicomijdende aanpak 

Scheltes: “In Europa hanteren we een sterke risicomijdende aanpak, waarbij we vooraf willen weten of iets veilig en dus ook verkeersveilig is. Daardoor zijn de toelatingsprocedures complex, ondanks de Experimenteerwet. De nieuwe voertuigen voor de Rivium Parkshuttle zijn (mede) daardoor nog steeds niet inzetbaar en ook het gemengd rijden met ander verkeer is een grote hobbel. Je zou daar flexibeler mee kunnen omgaan, zoals in de Verenigde Staten. Daar is meer mogelijk. Tegelijkertijd ligt hier ook een ethisch vraagstuk onder: accepteren we enkel een 100 procent veilig automatisch voertuig, of is veiliger dan de huidige menselijke bestuurder ook al een winst?” 

Arthur Scheltes, Goudappel: ‘We willen koploper zijn én 100 procent verkeersveilig. Dat is tot nu toe niet mogelijk’

“Vanuit de markt wordt snel met een vinger naar de overheid gewezen, wanneer iets niet haalbaar is of als procedures complex zijn”, gaat Scheltes verder. “Maar in dit vraagstuk ligt wel degelijk een belangrijke rol voor de overheid in het scheppen van duidelijkheid en realisme ten aanzien van de ambitie. Stellen we verkeersveiligheid voorop, dan betekent dat dat we strenge eisen blijven hanteren en dat we als Nederland niet de koploper zijn op het gebied van automatisch vervoer, of tillen we daar toch zwaar aan en bieden we meer experimenteerruimte? Tot nu toe willen we koploper zijn en 100 procent verkeersveilig. Dat is gezien de stand van de techniek nog niet haalbaar, ergens moet een compromis gedaan worden.” 

Meer mogelijk in buitenland 

Het gevolg van strengere eisen is dat fabrikanten andere Europese landen voor proeven met automatische voertuigen aantrekkelijker vinden dan Nederland. Scheltes: “Duitsland laat bijvoorbeeld sinds 2021 twee jaar lang level 4-voertuigen toe en kiest ervoor om daarna een grondige evaluatie te doen. Ook in Frankrijk en Scandinavië is meer mogelijk. Je ziet dat terug in de cijfers: in heel Europa zijn 210 pilots geweest, waarvan tweederde in Duitsland, Frankrijk en Scandinavië. Inmiddels is Nederland geen koploper meer bij de ontwikkeling, ondanks de Declaration of Amsterdam. We zitten nu aan de bovenkant van de middenmoot.” 

Veenis: “De RDW is strenger dan andere landen, met als gevolg langere doorlooptijden en hogere kosten, zowel voor de fabrikant als voor de organiserende partij. Voor pilots worden weliswaar tijdelijke ontheffingen verleend, maar na afloop vervallen die. Bij een kleinschalige tijdelijke proef worden al eisen aan de voertuigen gesteld alsof het om massaal gebruik gaat. Fabrikanten wijken vanwege de strenge regels hier uit naar andere landen.” 

Pontjes en robots 

Uitwijken kan trouwens ook op een andere manier, maar dan binnen Nederland: op het water en met bezorgrobots. Er varen inmiddels twee automatische elektrische pontjes, een bij Koudenhoorn (Warmond) en een bij Ridderkerk. Op het water zijn de regels anders en is meer ruimte. Op de campus van de Erasmus Universiteit in Rotterdam loopt een proef met een bezorgrobot die bestelde boodschappen aan de deur brengt. De techniek in die robots is niet anders dan die van autonome voertuigen, maar ze rijden op de stoep en ze zijn zoveel kleiner en lichter dat dit niet op problemen stuit. Veenis: ”Qua regelgeving bevinden de robots en pontjes zich in een vacuüm. Wat mij betreft houden we dat zo, anders wordt het net zo lastig als met shuttles op de openbare weg.” 

Veenis ziet shuttles als goede aanvulling op het openbaar vervoer als last mile-oplossing, samen met deelfietsen en deelauto’s. Maar dat lukt pas als ze door grotere productieaantallen betaalbaar worden. Van de Weijer is daar kritischer over. “De vraag waarom automatisch vervoer nodig is, is nooit echt beantwoord. Kostenbesparing vind ik geen erg sterk argument. Een chauffeur kost geld, maar hij doet veel meer dan alleen rijden. Zijn sociale taak is ook belangrijk. En zou jij je dochter in een autonoom voertuig met drie enge mannen laten instappen?’ 

Bredere toepassingen 

Daarom pleit hij ervoor de ontwikkelde technieken niet te beperken tot autonoom rijdende voertuigen, maar veel breder toe te passen. “Je kunt dat ook in auto’s gebruiken als rij-ondersteuning. Je krijgt dan wel een zekere ‘risicocompensatie’ door de bestuurder, maar het wordt toch steeds iets veiliger, denk bijvoorbeeld aan dodehoekcamera’s. Uiteindelijk is techniek een zegen.” 

Scheltes is het met die bredere toepassing eens, zoals automatisering van het ov. Enerzijds als ondersteuning van de bestuurder in stedelijk verkeer en anderzijds ook automatisering van metro’s (zeker gezien de personeelstekorten en vergrijzing), maar daarvoor moet vanuit de regelgeving wel ruimte voor worden geboden. “Bij automatisering van ‘conventioneel ov’, zeker op vrije banen, is de winst groot. Denk hierbij ook eens aan de gierende personeelstekorten in het openbaar vervoer. Daarnaast profiteren meer mensen ervan. Ik verwacht dat we nog voor 2030 kunnen beginnen met het automatiseren van metro’s en tramlijnen waar de omgeving constant is. Er zijn tenslotte al legio voorbeelden van automatische metro’s.”

De RET doet momenteel ervaring op met een ‘innovatietram’ met een aantal technieken om de verkeersveiligheid te vergroten, waaronder Advanced Driver Assistance Systems, vervolgt Scheltes. “In 2030 zijn we technisch een hele stap verder, maar de ontwikkelingen staan of vallen met de kaders en de regelgeving. Het blijft een kwestie van wisselwerking tussen overheid en markt.”

Tot slot een aantal lichtpuntjes: ondanks alles begint binnenkort een proef tussen station Helmond Brandevoort en een bedrijventerrein, waarbij shuttles met ontheffing ook over de openbare weg mogen rijden. Hier is nu al doelgroepvervoer per taxi, dat wordt opengesteld voor ov-gebruikers en met shuttles geautomatiseerd. Op de rol staan verder de vernieuwing van de Rivium-shuttle, eerst nog op de huidige route maar later ook een stuk op de openbare weg, en een shuttle tussen Rotterdam The Hague Airport en station Meijersplein van RandstadRail, ter vervanging van de huidige busdienst.