Lessen uit 20 jaar marktwerking in het ov

“Het begint natuurlijk bij het Programma van Eisen en het bestek”, zo vat Jan van Selm, directeur van koepelorganisatie DOVA, de systematiek samen. “Daarin staan, naast de producteisen, de rekenregels voor de puntentoekenning benoemd. Zo weet iedere vervoerder wat hij kan verwachten en waarop hij extra kan inschrijven. De basis is een goed ov-product tegen een scherpe prijs, de rest is bonus. Die extra’s verschillen per concessie en zijn ook tijdsafhankelijk. Wat vroeger ‘in’ was, is dat nu niet meer. Tegenwoordig zijn zaken als zero emissie en MaaS heel trendy.”

'Een concessie is geen eenmalige inkoop. De samenleving verandert, daarin moet je mee veranderen'

De basis van een goed ov-product moet een goede prijs/kwaliteitverhouding zijn, aldus Van Selm. “Sommige eisen zijn heel duidelijk: vanaf 2025 moeten alle nieuwe voertuigen zero emissie rijden. Dat moet voor de gehele concessieduur beschreven staan. Anders kan het zijn dat de vervoerder bij aanvang schone voertuigen levert, om ze later toch weer te vervangen door diesels”, zegt Van Selm. “Maar daarbovenop zie je dat sommige eisen niet voor de gehele concessieduur vaststaan, zoals de dienstregeling. Die kun je per jaar opnieuw evalueren en monitoren met het ontwikkelteam.”

Doorontwikkelen

Een goed voorbeeld daarvan is wifi, meent de DOVA-directeur. “In 2005 werd in concessies nog geen wifi geëist, terwijl dat na 2010 wel werd uitgevraagd. In de lopende concessies ervaarde de reiziger dat dus als gemis. Uit evaluaties bleek dat een tussentijdse wijziging werd gewaardeerd. Daarom zijn vanaf 2010 ontwikkelteams ontstaan.” Binnen de ontwikkelteams zijn vervoerder en ov-autoriteit er samen verantwoordelijk voor dat het product op orde is en het zich doorontwikkelt.

Sindsdien blijven overheid en vervoerder beleidsmatig met elkaar in gesprek voor de doorontwikkeling van de concessie. “Een concessie is geen eenmalige inkoop. De samenleving verandert, daarin moet je mee veranderen.” De vraag wat de concessieverlener wil hebben is erg afhankelijk van de maatschappelijke mode en het politieke klimaat.

Amstelland-Meerlanden

Bussen van de concessie AML

Zo ging dat ook in de concessie Amstelland-Meerlanden (AML) die in december 2017 van start ging, vertelt concessiebeheerder Clive Ceder van Vervoerregio Amsterdam (VRA). “De nieuwe concessie AML kenmerkt zich door een hoog R-net gehalte met snelle, hoogfrequente verbindingen. Een groot gedeelte van de reizigers profiteert hiervan.  In de beoordeling zijn veel punten toegekend aan de transitie naar zero emissie. We verwachtten dat het winnende bod met 50 zero-emissiebussen zou starten.” Connexxion kwam als winnaar uit de bus met een aanbod van 100 zero-emissiebussen bij de start van de concessie: veel meer dan de Vervoerregio uitvroeg. “Destijds was dat ongekend”, erkent Ceder.

“De vervolgvraag is dan: hoe implementeer je dat”, vertelt Wouter Bakker, manager Ontwikkelteam AML bij Connexxion. “Wij hebben een planning gemaakt. Bij aanvang 100 elektrische bussen, in 2021 kopen we er nog 110 bij en in 2030 zal de rest volgen, maar daarover worden nog afspraken gemaakt.” De concessie loopt tot december 2027, maar de VRA mag nog vijf jaar verlengen. Die verlenging is een prima sturingsmechanisme, stelt Bakker, dat Connexxion prikkelt om goed te presteren.

Evalueren

Aan de andere kant, zegt Bakker, weten we nu nog niet hoe de wereld er over tien jaar uitziet. En daarom evalueren en monitoren beide partners jaarlijks hoe de concessie ervoor staat en maken ze jaarlijks een nieuw Vervoerplan, waarvoor alle stakeholders hun inbreng kunnen leveren. Ceder: “De vervoerder heeft de vrijheid om het lijnennet vorm te geven, binnen onze kaders. Daarin kunnen nieuwe routes en frequenties naar voren komen. En daar kunnen wij dan weer op monitoren. Daarnaast hebben de Reizigers Advies Raad (RAR) en de inliggende gemeenten een adviserende rol.”

“Gedurende het proces moet je continu bijsturen en daarin moet je flexibel zijn”, meent Bakker. Als voorbeeld noemt hij betaalsystemen: bij aanvang was er alleen de OV-chipkaart, inmiddels stap je tussen vervoerders over met apps en QR-codes. “Daarvoor is inmiddels één standaard geformuleerd. Voor verandering moet je dus open staan.”

Wie voert de regie?

Vanuit de Wet Personenvervoer 2000 (WP2000) kan de opbrengstverantwoordelijkheid bij de vervoerder liggen óf bij de overheid. De VRA koos voor de eerste variant. Een logische en strategische keuze, zegt Ceder. “De vervoerder staat aan de lat om het vervoer zo in te richten dat het tegemoet komt aan de wensen van de reizigers en ook rendabel is. Wij stellen binnen ons Programma van Eisen wel de kaders op. Het kan gebeuren dat de kaders onvoldoende ruimte geven om op bepaalde ontwikkelingen in te spelen en dat kan dan reden zijn voor een aanpassing. Het uitgangspunt is dat de aanpassing kostenneutraal is voor de vervoerder om onnodige risico’s bij hen weg te nemen.”

Bussen van OV Regio IJsselmond.

Maar dat geldt niet altijd, vertelt Ron de Kuyper, concessiemanager bij de provincie Flevoland. Zo is OV Oost (samenwerking van de provincies Overijssel, Gelderland en Flevoland) opbrengstverantwoordelijk voor de concessie IJsselmond. “In 2012, toen het bestek werd opgesteld, was de spoorlijn Lelystad-Zwolle nog in aanbouw. Dat zorgde voor onzekerheid, want wat zou dat betekenen voor het busaanbod? Natuurlijk zit de vervoerder dichter op de markt, maar als je de regie dan bij de vervoerder legt, weet je niet wat voor aanbod je krijgt. Daarom kozen wij ervoor het risico af te dekken.“

'Natuurlijk zit de vervoerder dichter op de markt, maar als je de regie dan bij de vervoerder legt, weet je niet wat voor aanbod je krijgt. Daarom kozen wij ervoor het risico af te dekken'

En daardoor werd IJsselmond, waar ook Connexxion de vervoerder is, een echte ‘uitvoerconcessie’. “In IJsselmond gebeurt weinig en verandert dus ook niet zo veel”, zegt De Kuyper. De grootste uitdaging is volgens hem geweest om de capaciteit in de spits op orde te houden. “We kampen hier met een mager aanbod in de daluren, maar met een dikke piek in de spits. Dat betekent dat wij een hogere vergoeding in de spits moeten geven, zodat Connexxion het busaanbod voldoende verhoogt. Dat blijft een voortdurend spel en daar blijven wij goed over waken.”

Handhaving

Hoe zorgt de concessieverlener dat de vervoerder zijn afspraken nakomt? Jan van Selm: “In elk bestek zitten clausules ingebouwd, waarin staat: ‘Als je afspraak x niet nakomt, krijg je boete y.’ Zo’n boete komt nooit uit de lucht vallen. Er is altijd eerst een waarschuwing vooraf, omdat de vervoerder niet nakomt wat hij belooft. Pas als geen herstel wordt gemeten komt er een boete.”

Van die clausule maakte de VRA gebruik, toen de vervoerprestaties van Connexxion bij de start van de concessie ondermaats bleven: 400.000 euro boete. Concessiebeheerder Ceder: “Betrouwbaarheid mag je eisen. Een boete is daarvoor het laatste sturingsmechanisme dat je wilt inzetten. Maar als het nodig is, dan doen we dat. Een van onze taken is het monitoren van de vervoerprestaties. Als bepaalde basiszaken ondermaats zijn, dan kan een boete een goede prikkel voor de vervoerder zijn om de prestaties te verbeteren.”

Volgens Bakker heeft Connexxion ‘duur leergeld’ betaald in deze concessie. “Wij waren van mening dat we het voor elkaar konden krijgen en niet alles is tijdig gelukt. De gemaakte afspraken bleken lastiger uit te voeren. Is dat verwijtbaar? Als je in gesprek blijft en uitlegt waarom dingen niet direct lukken, kom je ook een heel eind. Dan is een boete niet nodig… Maar op een gegeven moment moet je niet meer achterom kijken. We moeten samen verder ontwikkelen en er lering uit trekken voor een volgende keer.”

'De punctualiteit was in het begin niet op orde. Dan is beboeten een goed sturingsmiddel'

In de concessie IJsselmond heeft Ron de Kuyper ook wel beboet, maar dan alleen als het om punctualiteit ging. “Die was in het begin niet op orde. Dan is beboeten een goed sturingsmiddel. Maar je kunt het ook op andere manieren oplossen. Aan het begin zagen we dat 15 tot 20 procent van de ritten te vroeg van de halte vertrok. Dat is verwijtbaar en gaat ten koste van de reiziger, die moet centraal staan. Daarop hebben we binnen het concessieteam tegen Connexxion gezegd: ‘Als jullie het onder de 1 procent krijgen, trakteren wij een keer op taart.’ Dat is uiteindelijk gelukt. Zo gingen de boetes, die we aanvankelijk wel uitdeelden, niet ten koste van de persoonlijke relatie. Je moet tien jaar met elkaar door, dus je moet het in de persoonlijke sfeer wel leuk houden.”

Verlengen implementatietijd

In de concessie AML bleek de aanleg van de benodigde laadinfrastructuur een grotere opgave te zijn dat gedacht. Wouter Bakker somt op: “Er komen meer factoren bij kijken: je hebt een vergunning nodig, netbeheerder Liander moet de stroomvoorziening regelen, de omgeving kan bezwaar maken”. En Ceder: “Bij dit soort zaken kun je de verantwoordelijkheid niet alleen bij de vervoerder neerleggen. Daarin nemen wij als concessieverlener ook een verantwoordelijkheid.”

Connexxion kwam in de knel met de implementatie, weet Ceder. Daar heeft de VRA van geleerd: voor de nieuwe concessie Zaanstreek-Waterland heeft de VRA 1,5 jaar voor de implementatie uitgetrokken. Een les, die in het hele land kan worden doorgetrokken. Ook in de nieuwe concessie IJssel-Vecht is die les al doorgevoerd, vertelt De Kuyper. Nu al is bekend dat Keolis de nieuwe concessie in 2021 gaat rijden met de – op dat moment – grootste ZE-vloot van Nederland. De concessie IJsselmond loopt tot 2023 door en gaat dan op in IJssel-Vecht.

Jan van Selm

Jan van Selm: “Bij de eerste concessies in 2005 lag die implementatietijd op tien maanden. Dat was vaak veel te krap, zeker als een vervoerder dan nog in bezwaar ging. Door de gunningsperiode naar voren te halen, hebben vervoerders een langere implementatietijd. Daardoor zien we dat zich minder vaak problemen voordoen.”

Ook Connexxion trok lessen vanuit de start in AML: fase 2 van de ZE-uitrol wordt in 2021 opgestart, maar de vervoerder heeft nu al contact met betrokken gemeenten en netbeheerder Liander. Bakker: “Je kunt nooit vroeg genoeg zijn. En van deze kennis kunnen we ook gebruik maken voor toekomstige concessies. Dat is logisch.”

Volgens Ron de Kuyper moet je als concessiemanager de andere partij ook wat gunnen. “En dat betekent dat je soms ook wat door de vingers mag zien. De reiziger moet centraal staan. Dus op punctualiteit en rituitval handhaven is logisch. Maar als de TFT-panelen in de bus het eens niet doen, kan ik best wel eens de andere kant op kijken.”

Kennisuitwisseling

De aanbestedingskennis die binnen alle concessies tot nu toe is opgedaan, wordt gebundeld en uitgewisseld binnen de OV-Campus: een samenwerking van CROW-KpVV en DOVA. Van Selm: “Op een aantal bijeenkomsten per jaar komen concessiemanagers en ontwikkelteams samen. Zo kunnen we van elkaar leren.” Daarnaast ziet Van Selm ook dat ov-autoriteiten bij elkaar langsgaan, om van elkaar te leren. “Elke autoriteit heeft een projectleider Aanbestedingen, die inventariseert wat er nodig is en gaat daarmee het land door. Soms nemen ze lessen van elkaar over. Dat zie je nu in IJssel-Vecht ontstaan.”

Zo is IJssel-Vecht, ‘het laatste kunstje’ van Ron de Kuyper die per 16 december met pensioen is gegaan, een samenwerking van de provincies Overijssel, Gelderland en Flevoland. “We hebben geleerd dat de klantreis niet stopt bij de provinciegrens. Door met drie provincies samen aan te besteden, kunnen we efficiënter beheren en handhaven. We hanteren bijvoorbeeld één betaalbewijs en één tarief.”

'Vervoerders moeten op een gestandaardiseerde manier hun data met elkaar gaan delen, zodat die overal toepasbaar zijn. Zo weet de vervoerder dat hij aan standaarden moet voldoen en daarvoor één systeem nodig heeft'

Een derde manier om kennis uit te wisselen, is door data met elkaar te delen. Van Selm: “We willen dat in elk bestek een zin komt te staan: ‘De NDOV-eisen zijn overal van toepassing’. Vervoerders moeten op een gestandaardiseerde manier hun data met elkaar gaan delen, zodat die overal toepasbaar zijn. Zo weet de vervoerder dat hij aan standaarden moet voldoen en daarvoor één systeem nodig heeft.”

Ook dat is overigens een les die de ov-autoriteiten in het verleden hebben geleerd, stelt Van Selm: “Toen we rond 2005 de eerste concessies reden, hoorden we van vervoerders dat ze het lastig vonden dat de eisen in elk bestek anders werden beschreven. Dat is lastig om op te ontwikkelen.” En uiteindelijk is het ook voor de reiziger handig dat de data overal hetzelfde worden ontsloten.

Concessies intrekken

Bij extreem onderpresteren, kan de concessieverlener overgaan tot een extreme: het intrekken van de concessie. “Die clausule staat wel in de bestekeisen genoemd. Je moet altijd rekening houden met het extreemste geval, maar dat heb ik nog niet meegemaakt”, zegt Van Selm. “Wat ik wel zie is dat overheden soms geen gebruik wensen te maken van de verlengingsclausule, als er ondermaats wordt gepresteerd.”

En wat nou als er zich voor een nieuwe concessie geen inschrijver meldt, zoals recent bij de nieuwe aanbesteding Personenvervoer over Water Rotterdam – Drechtsteden (PoW)? “Dan kun je twee dingen doen: of de huidige vervoerder verlengen, of de lijn opzeggen. Maar dat laatste is niet wenselijk. Anders moet de overheid het zelf gaan uitvoeren. Het is de kunst om met de juiste instrumenten het juiste management uit te voeren.”

Maatwerk

Maar de belangrijkste les van twintig jaar aanbesteden is misschien toch wel: “Openbaar vervoer is meer dan alleen bussen laten rijden, hebben we geleerd”, zegt Jan van Selm. “Je hebt ook te maken met de (slimme) infrastructuur eromheen, zoals vrije busbanen met slimme verkeersregelinstallaties. De infrataak ligt bij de wegbeheerder en de ruimtelijke inplanning bij de gemeenten, terwijl de concessie zich puur op de voertuigen en de dienstregeling richt. Dus die regierol wordt meer en meer een gezamenlijk ding.”

'Fijnmazig ov kost geld, want dat is vaak niet kostendekkend te maken zonder subsidie. Die maatschappelijke functie staat op gespannen voet met de marktwerking'

Naast efficiënt en rendabel ov aanbieden, denkt de VRA volgens Ceder ook na over een maatschappelijke functie van het ov. “Denk bijvoorbeeld aan fijnmazigheid aanbieden, op plekken waar een beperkt reizigersaanbod is. Fijnmazig ov kost geld, want dat is vaak niet kostendekkend te maken zonder subsidie. Die maatschappelijke functie staat op gespannen voet met de marktwerking.”

Toekomst van aanbesteden

Vanuit twintig jaar decentraal aanbesteden zijn dus veel lessen te trekken. Maar wat is de toekomst van de WP2000? Momenteel onderzoekt het ministerie van IenW wat het aanbestedingsinstrument precies heeft opgeleverd. “In 2025 loopt de concessie Hoofdrailnet af”, weet Van Selm. “In de WP2000 staat dat die onderhands gegund mag worden, maar wil HRN-concessieverlener IenW daarmee door? Decentraal hebben we veel geleerd van concessieverlening en -management, dus centraal wil IenW daar ook lessen uit trekken. Die keuzes worden momenteel nog gemaakt.”