'EU wil vrije markt, IenW sluit de poorten'

Wijnand Veeneman, universitair hoofddocent Techniek, Bestuur en Management aan de TU Delft.

In het Europese PSO-verordening staat dat, sinds de invoering van het Vierde Spoorpakket, aanbesteden de norm moet worden op het Europese spoor. In diezelfde verordening staat ook dat onderhandse gunning tot 24 december 2023 mogelijk is, zolang de nationale wetgeving (in dit geval de Wet Personenvervoer 2000) dat niet verbiedt. Wijnand Veeneman: “Europa richt zich daarmee vooral op landen waar de kwaliteit van het spoor onder de maat is: een open markt leidt tot kwaliteitsverbetering”.

In Nederland werkt dat principe vooral als ‘dreigingsmechanisme’ richting NS, gaat hij verder. “Als NS de zaken niet op orde heeft, kan het ministerie de concessie op de markt zetten. Dat mechanisme heeft altijd gewerkt, onder meer omdat meer vervoerders op de deur kloppen en regionale lijnen succesvol worden gedecentraliseerd. Maar NS heeft de zaken prima op orde, dus ik snap wel dat de staatssecretaris dat ‘beloont’ door nog een keer te kiezen voor onderhandse gunning.”

Lees ook: IenW kiest voor onderhandse gunning HRN

Tijd voor aanbesteden

Maar juist daarom is het tijd om het hoofdrailnet aan te besteden, stelt Kamminga, die werkt als marktadviseur voor meerdere private vervoerders. “Het hoofdrailnet maakt 95 procent van de markt in passagierskilometers uit, ik vind het niet kunnen dat je dat dan in één concessie onderhands gunt aan een staatsbedrijf. Waarom laat je dat dan niet ook aan de markt? De decentralisatie van regionale lijnen leidde tot betere kwaliteit, gezondere financiën en meer aanbod.” Hij denkt dan ook niet dat de Tweede Kamer zomaar akkoord gaat met het voorgenomen besluit tot onderhandse gunning.

Bovendien, gaat hij verder, staat in de Europese PSO-verordening dat onderhandse gunning mogelijk is tot 24 december 2023 voor een maximale periode van tien jaar. “In de PSO staat: open access is de standaard, concessie is de uitzondering voor diensten die niet zonder subsidie kunnen. De EU wil daarmee richting vrije markt bewegen. Het ministerie speelt het dus heel slim door voor 24 december 2023 een onderhandse gunning erdoor te drukken, die vervolgens pas eind 2024 ingaat wanneer dat niet meer mag. Dat is dus niet de bedoeling. Daarnaast doet NS wel mee aan aanbestedingen in het buitenland, zoals met dochter Abellio in het Verenigd Koninkrijk. Ik vind dat nogal sjoemelen.”

Werkt onderhandse gunning nog wel?

Universitair hoofddocent Wijnand Veeneman vraagt zich af hoe geloofwaardig het eerder genoemde ‘dreigingsmechanisme’ nog is als NS tot 2035 blijft rijden en of dat niet ten koste gaat van de kwaliteit. “Om die eerder genoemde dreiging te laten werken, heb je andere vervoerders nodig die zeggen dat ze het aankunnen. Door NS aan het roer te laten, wordt het hoofdrailnet minder interessant voor de markt en dat maakt de dreiging minder groot. Het is de vraag of NS nog tien jaar belonen werkt.”

Arthur Kamminga, marktordeningsexpert voor meerdere private vervoerders.

Kamminga voegt toe dat het Nederlandse spoorwegnet winstgevend is en daarmee juist interessant voor vervoerders als Keolis, Transdev en Arriva. Maar ook vervoerders uit andere Europese landen zijn geïnteresseerd om mee te dingen naar delen van het hoofdrailnet. “Virgin Trains wilde in 2011 nog op HSL gaan rijden vanwege de gebrekkige kwaliteit die NS afleverde, maar dat werd tegengehouden. IenW en NS houden de poorten dicht. Iedereen wordt buitenspel gezet. Dit riekt naar protectionisme.”

Voorbereidingstijd

Een argument dat staatssecretaris Van Veldhoven voor het voorgenomen besluit gaf, schreef ze aan de Tweede Kamer, is dat ‘de governance nog niet klaar is voor marktwerking’. Veeneman van de TU Delft kan zich dat voorstellen: “Governance gaat over regelgeving, over de rol van IenW als vervoerautoriteit en de verdeling en verantwoordelijkheden van NS en ProRail. Dat is nu ingeregeld, iedereen kent zijn rol. Als je dat wilt veranderen, moet je allemaal keuzes maken: hoe organiseer je de inspraak van provincies, hoe verdeel je de verantwoordelijkheden, wie mag er allemaal meebieden? Daar moet je een nieuw model voor creëren en dat heeft voorbereidingstijd nodig.”

Marktordeningsexpert Kamminga begrijpt niet dat 4,5 jaar voorbereidingstijd (tot 2025) niet voldoende is voor het ministerie. Hij wijst erop dat provincies en vervoerautoriteiten de governance wel op orde hebben. “Die regionale kennis en ervaring kan het ministerie op landelijke schaal overnemen. Daar komt bij dat het materieel op het hoofdrailnet is ondergebracht in een leaseconstructie bij NS Lease. Een eventuele nieuwe vervoerder kan dat materieel dus gewoon overnemen. Dan heb je dus minder voorbereidingstijd nodig, omdat je niet eerst nieuw materieel hoeft te bestellen.”

Veeneman maakt zich vooral zorgen over de langere termijn. Want in 2035 moet het hoofdrailnet sowieso openbaar aanbesteed worden, zoals in het Vierde Spoorpakket is afgesproken. “Daarop moeten we ons nu dus al voorbereiden, een roadmap daar naartoe maken. Als we niets doen, zijn we straks niet goed voorbereid. Het ministerie moet daar dus een stevige rol innemen.”

Staatssecretaris Stientje van Veldhoven heeft zich voorgenomen het hoofdrailnet tot 2035 onderhands aan NS te gunnen

Concessie opknippen

Daarnaast is er nog een mogelijkheid: het hoofdrailnet opknippen in meerdere, kleinere concessies. Kamminga: “Het ministerie en NS doen voorkomen alsof er geen alternatieven zijn, maar die zijn er wel. Door op te knippen kan je meer maatwerk leveren. Sprinterdiensten zijn al vaker met succes geregionaliseerd, dat kan met IC-diensten ook.”

Maar stel dat de HRN-concessie zou worden opgeknipt, dan komt 2025 volgens Veeneman alsnog te vroeg. “Als je de boel opknipt, komen er vragen bij kijken als: waar ga je opsplitsen, hoe ga je opsplitsen, wat doe je met je personeel, hoe regel je de ticketing, et cetera. Daar is meer tijd voor nodig. Het ministerie had eerder kunnen beginnen om dat uit te zoeken, maar dat is niet gebeurt. Ik vind het dus logisch dat het ministerie nu kiest voor stabliteit. Er is wel afgesproken dat NS op zoek gaat naar manieren om marktwerking toe te laten.”

Kamminga vraagt zich af of het überhaupt nodig is om het HRN in een concessievorm te gieten. “Kijk naar Duitsland: daar rijden ze helemaal niet volgens concessies en kopen vervoerders hun eigen materieel in. Een openbaardienstencontract, het Europese equivalent van een concessie, hoort alleen te gelden als de markt een dienst niet kan of wil leveren. Dan kan een overheid subsidiëren. Maar het Nederlandse hoofdrailnet is winstgevend en de markt kan het leveren, dus eigenlijk is een concessie onnodig. Als je voor een openmarktmodel zonder hoofdrailnetconcessie kiest, blijft NS waarschijnlijk gewoon rijden. Dat bedrijf maakt winst op die lijnen.”

Decentralisatie Sprinterdiensten

Wel heeft staatssecretaris Van Veldhoven zich voorgenomen om een aantal Sprinterdiensten te decentraliseren, waaronder Leeuwarden – Zwolle per 2025 en mogelijk later Groningen – Zwolle en Apeldoorn – Enschede. Een goede beslissing, vinden beide experts. Veeneman: “In perifere gebieden is de waarde van de doorloop van stopdiensten minder groot: een decentrale overheid kan dat beter coördineren. Op regionale lijnen is de afstemming tussen bus en trein belangrijker dan in het stedelijk gebieden. Daar zijn de frequenties hoger, en de noodzaak voor onderlinge afstemming dus minder groot.”

Maar die decentralisatie had het ministerie verder kunnen doorzetten, vindt Kamminga. “Neem de lijn Utrecht – Baarn, waarom zit die nog in het HRN? Die kan je beter bij de provincie Utrecht neerleggen. Of Ede/Wageningen – Arnhem, die kan je toevoegen aan de Valleilijn. Ook in het stedelijk gebied kan de integratie met tram, bus en metro beter door regionale lijnen te decentraliseren. Het is heel gek dat je in Amsterdam nu regionale treinen hebt die helemaal buiten het Amsterdamse tariefsysteem vallen. Het zou logischer zijn als bijvoorbeeld de toekomstige Airportshuttle onder de Vervoerregio zou vallen en geïntegreerd wordt met het GVB-metronet.”